К содержанию

1.2. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации

Бюджетное устройство Российской Федерации - это организация бюджетной системы, принципы ее построения.
Бюджетная система страны представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского бюджета Российской Федерации, республиканских бюджетов республик в составе Российской Федерации, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований.
Государственная бюджетная система РФ включает республиканский (федеральный) бюджет, двадцать один республиканский бюджет в составе РФ, пятьдесят пять краевых и областных бюджетов, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, десять окружных бюджетов автономных округов, бюджет еврейской автономной области и около двадцати девяти тысяч местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских). Бюджеты нижестоящих организаций не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих организаций.
Бюджетное устройство в РФ основывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности, самостоятельности всех бюджетов, входящих в государственную бюджетную систему.
Единство бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой, использованием единых бюджетных классификаций и форм бюджетной документации, согласованными принципами бюджетного процесса, единой социально-экономической и налоговой политикой.
Принцип полноты означает, что в каждом звене бюджетной системы доходы и расходы должны отражаться в их полном объеме.
Принцип гласности требует публикации утвержденных бюджетов, а также отчетов об их исполнении, сводного отчета консолидированного бюджета РФ, консолидированных бюджетов территорий, а также бюджетного послания Президента РФ.
Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования. К собственным источникам доходов относятся:
- закрепленные законом доходные источники для каждого уровня бюджета;
- отчисления по регулирующим доходам;
- дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно представительными органами власти в составе РФ, местными органами управления.
Консолидированный бюджет РФ представляет собой свод республиканского бюджета РФ и бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований. Этот бюджет используется для свода статистических показателей и анализа показателей бюджетной системы, в частности, при установлении нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований. Консолидированный бюджет РФ не утверждается законодательным органом власти Советы Министров республик в составе РФ, исполнительные органы субъектов Федерации также составляют консолидированные бюджеты, представляющие собой свод бюджетов соответствующих территорий.
Наиболее сложной проблемой в бюджетном устройстве является бюджетный федерализм, то есть бюджетные взаимоотношения центра и регионов.
Бюджетные права федеральных, региональных и местных органов власти регулируются Конституцией России, Федеральным договором, а также законами: "О местном самоуправлении", "О краевом, областном Совете народных депутатов, о краевой, и областной администрации", "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", а также законом "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик..." и т. д., принятым Верховным Советом РФ 15 апреля 1993 года.
В соответствии с Законодательством РФ доходная часть территориальных бюджетов должна состоять из закрепленных и регулирующих доходов, дотаций и субвенций, кредитных ресурсов.
Регулирующие доходы - средства, передаваемые из вышестоящего звена бюджетной системы нижестоящему бюджету сверх закрепленных доходов для покрытия его расходов; зачисляются в соответствующие бюджеты исходя из размеров процента отчислений, установленных при утверждении вышестоящего бюджета.
Закрепленные доходы - это доходы, поступающие полностью в соответствующие бюджеты.
Дотации - средства, передаваемые из вышестоящего бюджета в твердой сумме для сбалансирования нижестоящих бюджетов при их дефиците.
Субвенции - средства, передаваемые из вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету на финансировании строго целевого мероприятия.
Кредитные ресурсы - средства, передаваемые на кредитной основе, то есть они должны быть возвращены с процентами или без них.
В 1994 году введен новый механизм межбюджетных отношений, при которых основным регулятором их стал выступать целевой Фонд поддержки регионов. Средства этого фонда распространяются для всех регионов по единому принципу. Этот фонд формировался в размере 22% НДС за счет его доли, поступающей в Федеральный бюджет, в настоящее время - за счет 15% всех налоговых поступлений за исключением подоходного налога с физических лиц и таможенных пошлин. Из Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации оказывается помощь тем субъектам, у которых среднедушевой доход по бюджету за предыдущий год ниже, чем в среднем по России, и у которых собственных доходов и дополнительных средств, полученных из федерального бюджета, недостаточно для финансирования текущих расходов. Регионы, получающие финансовую помощь из федерального бюджета, обязаны предоставлять в Минфин РФ для контроля подробные плановые и финансовые данные обо всех расходах и доходах своих бюджетов и внебюджетных фондов. Если какие-либо расходы регионального бюджета будут признаны нецелесообразными или измененными, то на их сумму уменьшаются трансферты из федерального бюджета. Такие регионы обязаны также ввести на свои территории все региональные налоги, утвержденные законодательством РФ, по ставкам не ниже средних.
Статус "региона, особо нуждающегося в поддержке" предоставляется тем регионам, у которых сумма федеральных налогов (налога на прибыль, НДС, акцизов и подоходного налога с физических лиц), собираемых на их территории и подлежащих зачислению в региональный бюджет в расчете на одного жителя региона, оказываются меньше 95% от средней аналогичной величины по РФ в целом, и условная сумма расходов окажется меньше 100% плановых расходов регионального бюджета. Трансферты регионам перечисляются ежемесячно исходя из фактических поступлений НДС, а также с учетом удельного веса каждого региона в зависимости от статуса в Фонде финансовой поддержки регионов.
Трансферты предоставлялись 81 региону из 89, при этом 23 региона получили помощь, как особо нуждающиеся в поддержке.
Снизились поступления в региональные бюджеты от налога на прибыль предприятий и организаций, они установлены в размере 17% (22%) от данного налога и 30% для банков и страховых организаций. В 1994 г. был установлен единый норматив отчислений от НДС в бюджеты территорий в размере 25%, тогда как в 1999 г он составляет 15%. Однако, не смотря на указанные меры, актуальной остается проблема расширения собственной доходной базы бюджетов регионов и местных органов самоуправления.
Что касается расходов отдельных звеньев бюджетной системы, то основная их часть осуществляется из федерального бюджета. Из него финансируются расходы на оборону, значительная часть затрат на финансирование государственных программ и инвестиций, предоставляются дотации отдельным отраслям народного хозяйства, а также дотации и субвенции бюджетом территорий.
В бюджетах территорий главными выступают расходы на социальные цели.
Расходы бюджетов всех уровней разделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития. В бюджет развития входят ассигнования на финансирование инвестиций и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством.
Бюджеты всех уровней должны быть сбалансированы. При наличии дефицита бюджета первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов. В целях сбалансированности бюджетов соответствующие представительные органы власти могут устанавливать предельные размеры дефицита. Если в процессе исполнения бюджета происходит превышение предполагаемого уровня дефицита или значительное снижение поступлений доходов бюджета, то вводится механизм секвестра расходов. Секвестр заключается в пропорциональном снижении государственных расходов (на 5, 10, 15% и т. д.) ежемесячно по всем статьям бюджета в течении оставшегося времени текущего финансового года. Секвестру не подлежат защищенные статьи. Покрытие дефицита бюджета развития происходит также за счет выпуска государственных займов или использования кредитных ресурсов.
Все доходы и расходы располагаются в бюджетах по единой бюджетной классификации, представляющей собой систематизированную экономическую группировку доходов и расходов бюджета по однородным признакам. До 1992 г. существовали две бюджетные классификации: одна - для отражения доходов и расходов союзного бюджета и республиканских бюджетов союзных республик, и другая - для доходов и расходов республиканских бюджетов автономных республик и местных бюджетов. В настоящее время в РФ применяется единая бюджетная классификация, которая содержит четыре структурных подразделения: раздел, параграф, главу и статью.
В классификации доходов бюджета имеются лишь разделы и параграфы, где разделы определяют тип доходов, а параграфы - отдельные виды доходов. Например, налог на прибыль (доходы) предприятий проходит по второму разделу бюджетной классификации. Этот раздел содержит 9 параграфов: параграф 1 - налог на прибыль (доход) государственных, кооперативных, общественных, акционерных предприятий; параграф 2 - налог на прибыль предприятий с иностранными инвестициями; параграф 3 - налог на прибыль иностранных юридических лиц от деятельности на территории РФ; параграф 6 - налог на прибыль банков; параграф 7 - налог на прибыль от страховой деятельности; параграф 8 - налог с биржевой деятельности и т. д.
Отдельные налоги (налог на операцию с ценными бумагами, налог на добавленную стоимость, поступления по денежно-вещевым лотереям и др.) не имеют параграфов.
В доходы бюджетной классификации включены также разделы, отражающие бюджетные ссуды, привлеченные кредиты для покрытия превышения расходов над доходами. Разделы расходов построены по отраслевому принципу и отражают основные направления расходования средств бюджета. Так, например, раздел 100 - "народное хозяйство"; раздел 150 - "расходы по внешнеэкономической деятельности"; раздел 202 "наука"; раздел 203 - "здравоохранение". Параграфы означают конкретные виды расходов. Например, в разделе 100 "народное хозяйство". Параграф 1 показывает дотации предприятиям и хозяйствам реализующим продукцию, услуги по регулируемым ценам, параграф 3 - дотации на уголь. Классификация расходов по главам означает распределение расходов по Министерствам, ведомствам и др. органам государственного управления.
Статьи расходов устанавливают предметно-целевое назначение ассигнации: ст. 1 - фонд заработной платы; ст. 2 - начисления на заработную плату; ст.3 - канцелярские и хозяйственные расходы.
В настоящее время разработан проект федерального закона "О составе и структуре бюджетной классификации", приближающей ее к бюджетной классификации западных стран.
Новая бюджетная классификация значительно расширена по числу основных структурных показателей, использованных в процессе составления и исполнения бюджета. В действующей классификации применяются только 2 основных блока бюджета - "Доходы" и "Расходы". В предлагаемом проекте предусматривается дополнительно 2 других блока "Финансирование бюджета" и "Государственный долг". Произведена систематизация по источникам доходов бюджета, которые включают отдельные безвозвратные платежи, зачисляемые в бюджет. Доходы подразделяются на текущие и капитальные. Текущие доходы, в свою очередь, подразделяются на налоговые и неналоговые. Принципиально новая схема бюджетной классификации позволяет так же не только формировать и контролировать уровень расходов государственных средств по органам управления, но и увязать эти расходы с выполнением программных и приоритетных задач.
Бюджетное планирование - это составная часть финансового планирования; оно подчинено требованиям финансовой политики. Экономическая сущность бюджетного планирования состоит в централизованном распределении и перераспределении ВВП и национального дохода между звеньями финансовой системы на основе общенациональной социально-экономической программы развития страны в процессе составления и исполнения бюджетов разного уровня.
Бюджетное планирование включает бюджетный процесс как порядок составления и исполнения бюджета, его нормативно-правовую базу и организационную основу, а также вопросы теории и методологии составления бюджетов страны. Основы бюджетного планирования определяются Конституцией и законами страны.
Бюджетный процесс - регламентированная законодательством деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению центрального и местных бюджетов (в федеративных государствах также бюджетов членов федерации). Его содержание определяется государственным и бюджетным устройством страны, бюджетными правами соответствующих органов и юридических лиц.
Он охватывает четыре стадии бюджетной деятельности:
- составление проекта бюджета;
- рассмотрение и утверждение бюджета;
- исполнение бюджета;
- составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.
Продолжительность стадий различна по странам, но для большинства из них весь процесс длится более 3-х лет.
В РФ бюджетная деятельность регулируется Законов РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР" (от 10.10.91 г.), а также др. законами республик в составе РФ и решениями государственных органов власти субъектов РФ, и Правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Минфином РФ на основе бюджетного законодательства.
Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, то есть частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.
В условиях экономической реформы, проводимой в настоящее время, происходит коренная перестройка бюджетного процесса. Осуществляется переход от командно-административной системы к новым методам управления хозяйством с помощью экономических рычагов и в первую очередь - налогообложения. Это вызвало серьезные изменения в бюджетной системе.
В связи с этим перед бюджетным процессом стоят следующие задачи.

1. Выявление всех материальных и финансовых резервов для достижения сбалансированного рынка;
2. Определение доходов бюджета по налоговым и др. платежам, а также общего объема в соответствии с прогнозами социально-экономического развития;
3. Установление расходов бюджета исходя из потребности бесперебойного финансирования общегосударственных мероприятий;
4. Сокращение и ликвидация бюджетного дефицита.

Управление бюджетным процессом осуществляют органы государственной власти и управления. Их функции разделяются следующим образом.
- Парламент РФ (Федеральное собрание), представительные органы государственной власти республик, субъектов РФ, а также местные органы самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты на предстоящий год и отчеты об их исполнении;
- составление проекта бюджета и его исполнение осуществляется исполнительными органами - Правительством РФ, Советом Министров республик, органами исполнительной власти субъектов РФ и местных исполнительных органов.
Минфин РФ и его финансовые органы проводят организационную, методическую и практическую работу по составлению и исполнению бюджета. Государственная налоговая служба и налоговые инспекции осуществляют контроль за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты налогов и др. обязательных платежей, установленных законом РФ и республик, входящих в состав РФ.
Принципами организации бюджетного процесса являются:

- единство, выражающееся в единой правовой базе, единой бюджетной классификации, единстве форм бюджетной документации, единстве денежной системы;
- самостоятельность бюджетного процесса каждого органа законодательной и исполнительной власти обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования;
- балансовый метод, который заключается в установлении правильного соответствия между доходами и расходами всех бюджетов.

Важное условие данного метода - соответствие расходов бюджета его доходам, создание финансовых резервов. Этот принцип - главная цель всей финансовой политики.
Составлению проектов бюджетов предшествует разработка планов-прогнозов развития территорий и целевых программ, на основании которых органы исполнительной власти разрабатывают постатейно бюджетные расходы и составляют расчеты для определения доходов бюджета.
Рассмотрение и утверждение бюджетов осуществляется в законодательных органах - Федеральное собрание (Парламент РФ), представительных органов субъектов РФ и местных органов самоуправления. Рассмотрение бюджетов включает в себя всестороннее изучение его в комиссиях и комитетах с точки зрения целесообразности, необходимости, актуальности, финансовой и материальной возможности. В бюджетах предусматриваются расходы и источники их покрытия.
Конкретный объем ассигнований определяется при утверждении бюджетов на предстоящий финансовый год. Принятый Государственной Думой Закон о федеральном бюджете в РФ в течении 5 дней представляется на рассмотрение Совета Федерации. Закон о бюджете считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовали более половины от общего числа членов этой палаты или если в течении 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации.
В случае отклонения Советом Федерации Закона о бюджете обе палаты Парламента могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего Закон о бюджете подлежит повторному рассмотрению в Думе. В случае несогласия Государственной думы с решением Совета Федерации Закон о федеральном бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовали 2/3 не менее общего числа депутатов Государственной Думы.
Принятый Закон о федеральном бюджете в течении 5 дней направляется Президиуму РФ для подписания и обнародования.
В случае непринятия Закона о федеральном бюджете до начала финансового года органы исполнительной власти имеют право расходовать средства в размере 1/12 объема предыдущего года в течении каждого месяца вплоть до утверждения бюджета; это правило касается и бюджетов других уровней. При этом объем бюджетных ассигнований, израсходованный органами исполнительной власти по не утвержденным статьям бюджета, не может превышать 25% годовых ассигнований по данной статье за предыдущий финансовый год.
Исполнение бюджета начинается после утверждения бюджета законодательными органами. Совет Министров РФ по согласованию с нижестоящими исполнительными органами организуют порядок исполнения бюджета. Это стадия бюджетного процесса включает выполнение доходной и расходной частей бюджетов.
Непосредственная работа по исполнению федерального бюджета РФ проводится Минфином РФ, его подразделениями и органами, а также государственной налоговой службой РФ и ее налоговыми инспекциями на местах. При исполнении бюджета важное значение имеет правильное и экономически обоснованное распределение всех видов платежей и ассигнований утвержденного федерального бюджета. Такое распределение бюджетных средств осуществляется по росписи.
Роспись - это основной оперативный план распределения расходов-доходов бюджета по подразделениям бюджетной классификации (разделам, параграфам, главам, статьям). в котором проставляются сроки поступления налогов и других платежей и расходования бюджетных средств в течении года.
Бюджетная роспись федерального бюджета утверждается Минфином РФ, в соответствии с которой потребители бюджетных средств - (отрасли министерства и ведомства) получают бюджетные кредиты, т.е. средства, выделяемые из бюджета на цели, предусмотренные их сметами.
Реализовать в жизнь утвержденный бюджет и проконтролировать расходование средств возлагается на федеральное казначейство в составе Минфина РФ (Указ Президента РФ от 08.12.92 г.)
Главное управление федерального Казначейства и его территориальные органы выполняют основные задачи - организацию, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета РФ, управление доходами и расходами этого бюджета, исходя из принципа единства кассы. На казначейскую систему возложен учет всех операций по государственным финансовым ресурсам в безналичной форме. При новом порядке исполнения бюджета вместо множества счетов, имеется только единый счет федерального казначейства, с которого производятся любые платежи из федерального бюджета; все остальные счета, по которым движение бюджетных средств, являются транзитными, и у них отсутствует переходящий остаток средств. Т.о. казначейская система обеспечивает учет и контроль каждого этапа исполнения федерального бюджета, а не только объема бюджетных назначений и суммы платежей.
Для обеспечения контроля за доходной частью бюджета Главное управление федерального казначейства осуществляет совместно с государственной налоговой службой РФ сбор и обработку информации о поступлении налогов и др. платежей в федеральный бюджет.
Отчет об исполнении бюджетов составляется исполнительными органами власти всех уровней: Минфином РФ, МФ союзных республик, финансовыми органами на местах, а также государственной налоговой службой РФ и ее налоговыми инспекциями. Эти отчеты направляются соответствующим органам государственной власти. Отчет о федеральном бюджете РФ докладывается Федеральному собранию, которое его утверждает.
Для осуществления контроля за исполнением Федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом.