К содержанию

1.3. Бюджетная стратегия и современная бюджетная политика

Одним из условий осуществления реформ в Российской Федерации является разработка эффективной системы бюджетных отношений между всеми уровнями бюджетной системы, которая способна будет обеспечить соответствие между доходами и расходами и быть одинаково справедливой (с точки зрения разделения финансового бремени) для всех субъектов Федерации, а внутри самих субъектов - для всех составляющих их образований.
В настоящее время предпринимается немало усилий по разработке различных моделей бюджетного федерализма, однако модели, удовлетворяющей как "верхи", так и "низы", пока что не найдено. В России нет даже четкого определения понятия бюджетного федерализма как экономической категории. И лишь в проекте федерального закона "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Российской Федерации" впервые появилась запись, характеризующая бюджетный федерализм как "отношения между органами государственной власти, местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, направленных на обеспечение целостности и единства бюджетной системы".
Главным недостатком в этом определении является отсутствие законодательной основы бюджетных прав и полномочий, распределяемых между центром и регионами.
Без законодательного распределения бюджетных полномочий между Федерацией и субъектами Федерации не может быть речи об эффективном бюджетном федерализме.
Законодательное разграничение бюджетных полномочий должно быть четко зафиксировано в Конституции Российской Федерации и основных законах (конституциях или других заменяющих их правовых актах) субъектов Федерации, в законах о бюджетном процессе и бюджетном устройстве Российской Федерации и субъектов Федерации, а также в законах о местном самоуправлении. Такое нормативно-правовое закрепление явится основополагающей базой для дальнейшего углубления бюджетного федерализма.
Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий субъектов Федерации должен полностью соответствовать объему ответственности по расходам, закрепленным за данным уровнем государственной власти. Пока это можно представить себе только теоретически. На практике же между бюджетными расходами и доходными возможностями всегда существует разрыв, который необходимо покрывать за счет доходных источников, находящихся в распоряжении бюджета более высокого уровня. Всегда имеет место неравномерное распределение доходной базы по регионам, и доходный потенциал различных регионов может существенно различаться.
Проблемы бюджетного федерализма имели место и в бывшем Советском Союзе, но в большинстве своем скрытый характер. В связи с развалом Союза и переходом России на рельсы рыночной экономики эти проблемы стали проявляться особенно остро. Необходимость безотлагательного их решения становится особенно актуальной. Попытки найти оптимальные решения предпринимают как центральные органы, так сами субъекты Федерации.
В 1997 г. в российской экономике продолжали поддерживаться низкоинфляционные условия, в целом снижаются процентные ставки за кредит и доходность государственных ценных бумаг, укрепляется рубль, увеличиваются валютные резервы страны. Практически отмечается стабилизация производства ВВП и объема промышленной продукции. Однако нельзя говорить об устойчивости этого процента, поскольку одновременно продолжается спад инвестиционной активности, остается очень сложной ситуация с доходной частью бюджета, нарастают взаимные неплатежи, не снижается задолженность по выплатам заработной платы, что вызывает рост социальной напряженности в обществе.
Валовой внутренний продукт в начале 1997 г. по существу стабилизировался: снижение за январь - май по сравнению с аналогичным периодом 1996 г. составило 0,2%. Это обусловлено прежде всего тем, что индекс физического объема промышленной продукции за 5 месяцев 1997 г. составил, по данным Госкомстата России, 100,5% к январю - маю 1996 года.
В любом случае можно говорить о ситуации в промышленном производстве, близкой к стабилизации, однако коренной перелом в динамике не наступил. Практически во всех отраслях промышленности действуют предприятия с высоким уровнем организации производства и менеджмента, но пока не они определяют общепромышленную динамику.
Увеличение объемов производства отмечено в цветной металлургии на 3% и машиностроении на 1% (главным образом в результате роста выпуска автомобилей, в том числе легковых, - на 13%), химической и нефтехимической промышленности - также на 1%. На этот процесс оказывают влияние противоречивые факторы: с одной стороны, низкий базовый уровень производства, с другой - увеличение внешнего спроса по отдельным товарным позициям, прежде всего сырьевым (в частности, заказ компании "Боинг" обеспечил рост производства губчатого титана на 58,4%). На уровне производства ряда видов продукции сказывается их высокая ликвидность на бартерном рынке (например, персональные ЭВМ, легковые автомобили). На позитивные процессы в производстве ряда видов изделий (например, в черной металлургии, сахарной промышленности) оказало воздействие взимание НДС на ввозимую с Украины продукцию.
Снизились объемы производства в электроэнергетике, лесной, деревообрабатывающей и Целлюлозно-бумажной промышленности, легкой промышленности (5%), промышленности строительных материалов (8%), пищевой промышленности (6%), т. е. в отраслях, в значительной степени ориентирующихся на внутренний спрос.
Таким образом, тенденция стабилизации промышленного производства не имеет устойчивого характера и не дает основания ожидать заметного роста в ближайшем будущем, поскольку она не подкреплена ощутимым повышением внутреннего инвестиционного и потребительского спроса, не сопровождается увеличением инвестиционной активности. Кроме того, происходит снижение рентабельности работы предприятий. Широкое использование неденежных форм расчетов не позволяет сформировать нормальные материально-финансовые потоки, необходимые для осуществления производственного процесса.
Медленные институционные преобразования в АПК определяют трудности его финансирования на коммерческих принципах и ориентацию в значительной степени на бюджетное финансирование. В то же время обострение проблем с бюджетом в начале 1997 г. привело к тому, что финансирование сельского хозяйства составило всего 35,1% бюджетных назначений 1 квартала 1997 года.
Внешнеторговый оборот страны в январе - апреле 1997 г. снизился по сравнению с аналогичным периодом 1996 г. на 2%. При этом экспорт увеличился на 0,8%, а импорт сократился на 5%.
Рост экспорта обусловлен прежде всего увеличением физических объемов поставок топливно-энергетических товаров за пределы СНГ и ростом контрактных цен (по нефти, природному газу и нефтепродуктам). В его структуре по-прежнему преобладает продукция с низкой добавленной стоимостью.
Достаточно низкие темпы инфляции предопределены прежде всего жесткой денежно-кредитной политикой второго полугодия 1996 г. - начала 1997 г. и ограничением прироста цен на продукцию естественных монополий.
Из приведенных данных следует, что освоенные механизмы сдерживания инфляции приносят положительные результаты. Вместе с тем снижение темпов инфляции в немалой степени обусловлено значительными масштабами неплатежей по зарплате и социальным трансфертам, структурой расходов населения, в которой немалую долю составляет покупка иностранной валюты. Это свидетельствует о сохранении в экономике инфляционного потенциала и требует продолжения последовательной антиинфляционной политики.
В январе-мае 1997 г. (в среднем за месяц) соотношение денежных доходов и прожиточного минимума (21%) превысило уровень соответствующего периода 1996 г. (195%). Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума сократилась с 23 до 22%.
Кроме того, отмеченные позитивные тенденции в формировании доходов населения в немалой степени связаны с деформацией структуры бюджетных расходов в пользу выплат зарплаты и социальных трансфертов в ущерб другим направлениям расходов. При этом, однако, среди наименее обеспеченных слоев населения, по данным Министерства труда России, остается высоким удельный вес трудоспособного населения, занятого в бюджетной сфере.
Низкие темпы структурных преобразований в экономике, продолжающееся снижение масштабов инвестиционной деятельности обусловливают сохранение немалого числа неэффективных рабочих мест и, как следствие, постоянное воспроизводство проблемы задолженности по заработной плате.
В 1997 г. несколько улучшилась ситуация с выплатой пенсий. Постепенно сокращается задолженность Пенсионного фонда Российской Федерации по выплатам пенсий.
Сохраняется напряженное положение с исполнением федерального бюджета. Доходы федерального бюджета за 1 квартал 1997 г. составляли 9,2% ВВП против 10,4% за январь-март 1996 г. Доходы федерального бюджета за январь-март 1997 г. составили около 60% бюджетных назначений.
Бюджетные назначения по налоговым поступлениям на 1 квартал по данным Госналогслужбы России, выполнены на 68%, в том числе в январе - на 46,5, феврале - 74, марте - 82,5%. Несмотря на увеличение в структуре поступлений доли "живых денег" (до 100%), такая низкая собираемость бюджетных доходов по сути спровоцировала бюджетный кризис. Резко сузились возможности государства по выполнению его функций, происходит искажение структуры расходов. Реально сложившиеся условия привели к необходимости внесения в законодательные органы проекта Федерального закона "О секвестре расходов федерального бюджета на 1997 год".
Основными причинами бюджетного кризиса являются запаздывание в реформировании налоговой системы, адаптации к новым экономическим законам, а также принятие на себя государством заведомо невыполнимых обязательств, что усугубилось отсутствием нормативно-правового обеспечения ряда важнейших статей бюджетных доходов. В частности, сказываются задержки внесения изменений в законодательство о НДС (введение счетов-фактур и отмена ряда льгот), введения налога на доходы от государственных ценных бумаг и др. Кроме того, налогоплательщики освоили новые технологии минимизации уровня налогообложения или ухода от него.
Экстренность осуществления неотложных государственных расходов прежде всего социального характера вызвала необходимость наращивания объемов государственного внутреннего заимствования, что препятствовало дальнейшему снижению доходности государственных ценных бумаг.
Чистое изъятие в бюджет денежных средств с рынка государственных внутренних обязательств в январе-марте 1997 г. составило 14,5 трлн. руб. против 8,9 трлн. руб. в IV квартале 1996 г. из них только в марте 1997 г. - 6,9 трлн. руб. В результате цены внутренних правительственных заимствований возросли примерно до уровня января.
Дальнейшее снижение доходности государственных ценных бумаг осложняется растущими потребностями рефинансирования государственного долга. Кризис налоговых поступлений еще больше усугубляет ситуацию, диктуя дальнейшее наращивание объемов заимствований.
В этих условиях Банк России принял программу либерализации и порядка инвестирования средств нерезидентов на рынок российских государственных ценных бумаг, основной целью которой является создание к началу 1998 г. условий для беспрепятственной репатриации нерезидентами средств, инвестированных государственных обязательств и полученных по ним доходов. Либерализация порядка инвестирования средств нерезидентов будет проходить в несколько этапов, начиная с мая 1997 г.
Чтобы выяснить причины продолжающегося инвестиционного кризиса нужно проанализировать реальную ситуацию по основным источникам инвестиций: собственным средствам предприятий реального сектора, средствам банков и других финансовых институтов, бюджетному финансированию инвестиций, средствам населения, иностранным инвестициям.
Для банков сдерживающим фактором является прежде всего высокий риск несвоевременного возвращения кредитов. Гораздо надежнее, а пока и доходнее, вкладывать денежные средства в государственные облигации. Имеют также значение достаточно большие сроки окупаемости инвестиций в промышленность; долгосрочными пассивами коммерческие банки в большинстве своем не располагают. При этом необходимо иметь ввиду, что со снижением доходности операций с государственными ценными бумагами проблема ликвидности банковской системы может обостриться.
По нашим оценкам, общий объем инвестиций в основной капитал будет равен 93 - 95% в 1997 г. к предыдущему году. Перелома в динамике инвестиций и продукции строительства можно ожидать лишь в 1998 году.

1.3.1. Социально-экономическая сущность и роль бюджета государства
В любой стране государственный бюджет - ведущее звено финансовой системы. Он объединяет главные доходы и расходы государства. Бюджет есть единство основных финансовых категорий (налогов, государственного кредита, государственных расходов) в их действии, т. е. через бюджет осуществляются постоянная мобилизация ресурсов и их расходование.
Государственный бюджет представляет собой основной финансовый план государства на текущий год, имеющий силу закона. Бюджет утверждается законодательным органом власти - парламентом.
Республиканский бюджет Российской Федерации (или федеральный бюджет России) - главное звено бюджетной системы. Он выражает экономические денежные отношения, определяющие процесс образования и использования централизованного фонда денежных средств государства, и утверждается Федеральным Собранием Российской Федерации как закон. Через этот бюджет мобилизуются средства предприятий различных форм собственности и частично доходы населения. Они направляются на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, укрепление обороноспособности страны, на содержание органов государственного управления, финансовую поддержку бюджетов субъектов Федерации, на погашение государственного долга, создание государственных материальных и финансовых резервов и др.
Централизация средств имеет важное экономическое и политическое значение, поскольку мобилизуемые доходы служат одним из главных орудий претворения в жизнь намечаемых государством мероприятий. Это дает возможность маневрировать ресурсами, сосредоточить их на решающих участках экономического и социального развития, осуществлять единую экономическую и финансовую политику на территории страны.
При переходе к рыночной экономике государственный бюджет сохраняет свою важную роль. Но методы его воздействия на общественное производство и сферу отношений изменяются.
Основными функциями бюджета являются:

- перераспределение национального дохода и ВВП;
- государственное регулирование и стимулирование экономики;
- финансовое обеспечение социальной политики;
- контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств.

Федеральный бюджет - основное орудие перераспределения национального дохода и ВВП. Через этот бюджет перераспределяется около 70% ВВП. Бюджет широко используется для межотраслевого и территориального перераспределения финансовых ресурсов с учетом требований наиболее рационального размещения производительных сил, подъема экономики и культуры на всей территории России, включая республики, края, области, районы.
В условиях перехода к рыночным механизмам средства государственного бюджета прежде всего должны направляться на финансирование структурной перестройки экономики, комплексных целевых программ, наращивание научно-технического потенциала, ускорение социального развития и социальную защищенность наименее обеспеченных слоев населения.
В современных условиях наиболее приоритетными выступают агропромышленный, топливно-энергетический, военно-промышленный комплексы и транспорт. Бюджет способствует формированию рациональной структуры общественного производства, улучшению пропорций, более эффективному использованию государственных средств.
Через расходы и налоги бюджет выступает важным инструментом регулирования и стимулирования экономики и инвестиций, повышения эффективности производства. Государственная поддержка оказывается передовым отраслям хозяйства - авиастроению, космическим программам, атомной промышленности, энергомашиностроению и некоторым другим. Так как поддержка связана также с реализацией высокоэффективных и быстро окупаемых проектов. Для регулирования экономики должна активно использоваться налоговая политика путем применения соответствующего налогового механизма.
Важное значение имеет социальная направленность бюджетных средств. Культура в широком смысле - один из центральных компонентов экономического развития. Ускоренное развитие человеческих способностей - главный двигатель человеческого прогресса. В социальной политике приоритеты - поддержка наименее защищенных слоев населения (пенсионеров, инвалидов, студентов, малообеспеченных семей), а также функционирование учреждений здравоохранения, образования и культуры.
Бюджет оказывает наибольшее воздействие на отрасли хозяйства и учреждения непроизводственной сферы в процессе финансового планирования. Будучи основным финансовым планом образования и использования государственного фонда денежных средств, бюджет связан со всеми предприятиями и организациями.
Государственный бюджет выполняет функцию организатора распределительных процессов в народном хозяйстве. Хотя через бюджет перераспределяется не весь чистый доход, создаваемый на предприятиях различных форм собственности сферы материального производства, он влияет на размеры накоплений, определение оптимальной структуры доходов по финансовым планам предприятий и отраслей хозяйства.
В процессе бюджетного планирования устанавливается наиболее целесообразное соотношение между централизованными и децентрализованными фондами денежных средств, определяются размеры финансовых ресурсов, концентрируемых в финансовых планах предприятий, а также степень участия предприятий в формировании доходов бюджетной системы и прежде всего федерального бюджета Российской Федерации.
В процессе бюджетного планирования и исполнения бюджета осуществляется контроль за финансово-хозяйственной деятельностью народного хозяйства. В условиях перехода на рыночные механизмы назначение бюджетного контроля в процессе мобилизации ресурсов и их использовании усиливается.
В условиях углубления рыночных реформ основные задачи бюджетной политики состоят в следующем:

1) удержать экономику от спада производства;
2) обеспечить финансовую стабилизацию. Для этого необходимо прежде всего предпринять неотложные меры к укреплению денежного обращения как основы успешного проведения экономических реформ.
Как известно, инфляция - многофакторный процесс. В Российской Федерации на развитие инфляционного процесса наибольшее воздействие оказали крупные бюджетные дефициты и либерализация цен, проведенная в январе 1992 г. В 1995-1997 гг. инфляционный процесс резко снизился. Для укрепления денежного обращения необходимо снижать бюджетный дефицит, уменьшать военные расходы, затраты на содержание государственного аппарата управления, установить жесткий контроль над динамикой денежной массы;
3) стимулировать инвестиционную активность, добиваться увеличения доли накопления в национальном доходе;
4) сократить непроизводительные расходы бюджета на государственные дотации отдельным отраслям сферы материального производства;
5) укрепить доходную базу бюджета за счет совершенствования налогообложения и усиления контроля за полнотой уплаты налогов;
6) создать систему действенного финансового контроля за эффективным и целенаправленным использованием государственных расходов;
7) усилить контроль за величиной государственного долга. В Послании Президента РФ Правительству РФ "О бюджетной политике в 1997 г." подчеркивается, что основные задачи бюджетной политики состоят в полноценном финансировании социальной сферы, стимулировании инвестиционной активности, безусловном выполнении государством своих финансовых обязательств.

1.3.2 Состав и структура расходов федерального бюджета
Расходы федерального бюджета РФ классифицируются: по своей роли в процессе воспроизводства - на затраты, связанные с финансированием материального производства и содержанием непроизводственной сферы, по функциональному назначению - на расходы на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, обороны страны, содержание аппарата управления, на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности, на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу, на расходы по обслуживанию государственного долга. Каждая из групп расходов делится по ведомственному признаку.
Все расходы бюджета состоят из текущих расходов и затрат капитального характера. Основная часть средств приходится на текущие расходы, включающие закупки товаров и услуг, оплату труда государственных служащих, начисления на заработную плату, платежи по внутренним займам и государственному внешнему долгу и др. Капитальные расходы включают капитальные вложения в основные фонды, капитальное строительство, капитальный ремонт.
В условиях перехода на рыночные отношения структура расходов федерального бюджета претерпевает существенные изменения - резко сокращаются бюджетные ассигнования на народное хозяйство, прежде всего на централизованные капитальные вложения. В связи с претворением в жизнь программы приватизации происходит преобразование значительной части государственных предприятий в акционерные общества, которые должны осуществлять расширенное воспроизводство за счет собственных средств и ресурсов, мобилизуемых на финансовых рынках.
Однако и в условиях действия рыночных механизмов финансирование отдельных отраслей и территорий, государственных инвестиционных программ, государственного сектора экономики продолжает сохранять свое важное значение.
Расходы федерального бюджета включают следующие основные группы затрат: государственную поддержку отдельных отраслей народного хозяйства, финансирование социально-культурных мероприятий, обороны страны, правоохранительной деятельности, международного сотрудничества, погашение и обслуживание государственного долга и финансовую поддержку регионов.
Главное место в расходах на народное хозяйство занимают дотации угольной промышленности, сельскому хозяйству, жилищно-коммунальному хозяйству и некоторым другим отраслям.
Основные средства направляются в топливно-энергетический и аграрно-промышленный комплексы. Предусматривается финансовая поддержка комплексного переустройства аграрного сектора.
Конверсия военного производства финансируется не только за счет бюджетных ассигнований, но и целевого льготного кредита по перепрофилированию оборонных предприятий на выпуск гражданской продукции, внебюджетных средств, отечественных и иностранных инвесторов, кредитов Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР).
Использование бюджетных средств для финансирования капитальных вложений ограничивается задачами общегосударственного значения, реализацию которых невозможно обеспечить за счет других источников. Это инвестиции на обеспечение программ структурной перестройки экономики; их преимущественное направление состоит в создании относительно небольших проектов с высокой скоростью оборота капитала и быстрой отдачей. Инвестиции должны концентрироваться на реализации пусковых программ, целевых программ по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, мероприятий, связанных с социальным развитием сельской местности, со строительством жилья для военнослужащих, строительством вузов, интернатов для детей с недостатками умственного и физического развития, детских домов.
Расходы на социально-культурные мероприятия включают затраты на образование, здравоохранение и физическую культуру, социальное обеспечение, социальную помощь, культуру и искусство, средства массовой информации. Гарантируется получение бесплатного общего и на конкурсной основе профессионального образования.
Значительное внимание уделяется социальной защите наименее обеспеченных слоев населения. Предусматриваются меры по повышению минимального уровня заработной платы, увеличению пособий по безработице, компенсации на питание детей дошкольного возраста, школьников, студентов по упорядочению заработной платы работников бюджетных учреждений.
Следует иметь в виду, что крупная часть социальных расходов проходит по внебюджетным социальным фондам.
Развитие здравоохранения предусматривает его поэтапное реформирование, введение многоканальности финансирования, выделение лечебным учреждениям средств в зависимости от объема и качества осуществляемых медицинских услуг.
Крупные расходы на оборону вызваны необходимостью сохранения и развития комплекса оборонной промышленности, поддержания боеготовности армии, продолжения разработки новейших образцов вооружений, а также усилением социальной защищенности военнослужащих и членов их семей, повышением окладов офицерскому составу, ростом цен на военную продукцию и рядом других причин.
Рост затрат на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности обусловлен обострением криминогенной ситуации и разрешением международных конфликтов.
Наиболее значительный рост расходов в последние годы произошел по погашению и обслуживанию государственного долга (с 6,9 до 14% к общему объему расходов) и по расходам на финансовую поддержку территорий (с 10 до 13 % к общему объему расходов федерального бюджета). Увеличение расходов по государственному долгу вызвано резким ростом внутреннего и внешнего долга.
Осуществление расходов бюджета производится путем бюджетного финансирования, к основным принципам которого относятся: достижение максимального эффекта при минимуме затрат; целевой характер использования бюджетных ассигнований; предоставление бюджетных средств в меру выполнения производственных показателей и с учетом использования ранее отпущенных ассигнований; безвозвратность бюджетных ассигнований. Однако помимо безвозвратного бюджетного финансирования в настоящее время все шире применяется кредитование предприятий путем выдачи бюджетных ссуд. Проценты по таким ссудам либо не взимаются, либо взимаются по низким ставкам (10% годовых). Бюджетные ссуды выдаются специальным распоряжением Правительства РФ на выполнение целевых программ развития.
В области расходов бюджета до сих пор имеют место существенные недостатки: бюджетные средства используются недостаточно эффективно, широко распространена практика нецелевого расходования бюджетных средств. Бюджетные расходы не решают многих насущных проблем социальной политики. Не организовано на должном уровне перераспределение расходов в пользу социально незащищенных слоев населения. Продолжается списание долгов в аграрном секторе.
Основные задачи в области государственных расходов:

- сократить число федеральных целевых программ, обеспечить концентрацию средств бюджета на наиболее эффективных и социально значимых проектах;
- снизить расходы на содержание государственного аппарата;
- продолжить децентрализацию инвестиционного процесса, расширив практику государственно-коммерческого финансирования проектов;
- повысить эффективность использования ассигнований на национальную оборону и оборонный комплекс, концентрируя их на решении социальных проблем, конверсии и перспективных научно-исследовательских работах;
- снизить уровень дотаций отдельным отраслям;
- усилить контроль за использованием бюджетных средств;
- обеспечить приоритетное финансирование расходов на науку, культуру, медицинское обслуживание, образование.

1.3.3. Состав и структура доходов Федерального бюджета
В условиях перехода на рыночные механизмы доходы бюджетной системы претерпели коренные изменения. Основными доходами в Российской Федерации, как и в странах с развитой рыночной экономикой, стали налоги.
Налоги представляют собой часть национального дохода, мобилизуемую во все звенья бюджетной системы. Это обязательные платежи юридических и физических лиц, поступающие государству в заранее установленных законом размерах и в определенные сроки.
Сущность налогов проявляется в их функциях. Налоги выполняют две основные функции - фискальную и регулирующую. Фискальная функция была присуща налогам всегда. Она состоит в возможно большей мобилизации средств в бюджетную систему. Регулирующая функция налогов в ведущих зарубежных странах получила развитие в годы после Второй мировой войны.
Налоговая политика влияет на процессы накопления капитала, ускорение его концентрации и централизации, платежеспособный спрос населения. Налоги активно используются для сглаживания экономического цикла, т. е. регулирующая функция налогов связана с вмешательством государства через налоги в процесс воспроизводства.
Налоговая система представляет собой совокупность налогов, действующих на территории страны, методы и принципы построения налогов.
Поскольку налоговая система Российской Федерации построена по опыту налоговых систем развитых западных стран, необходимо дать краткую характеристику этих систем. Все налоги делятся на прямые и косвенные. Прямые налоги предполагают непосредственное изъятие части доходов налогоплательщика. К ним относятся подоходный налог с населения, налог на прибыль корпораций, поимущественный налог и ряд других. Косвенные налоги - это налоги, взимаемые в ценах товаров и услуг. Косвенные налоги включают налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы, таможенные пошлины, фискальные монопольные налоги.
Наибольшие поступления среди прямых налогов обеспечивает подоходный налог с населения - от 25 до 45% общей суммы доходов государственного бюджета. Он взимается по прогрессивным ставкам, построенным по принципу сложной прогрессии.
При обложении подоходным налогом применяется необлагаемый минимум, т. е. часть дохода налогоплательщика, не подлежащая обложению налогом. Размер его определяется налоговым законодательством. Подоходный налог в большинстве зарубежных стран был введен в ХХ столетии (В США - в 1913 г., имперский подоходный налог в Германии - в 1920 г.).
Во всех западных странах в 1980 гг. проведены налоговые реформы, в результате которых значительно снижены налоговые ставки.
Среди косвенных налогов наибольшее значение в зарубежных развитых странах имеют налог на добавленную стоимость (НДС) и акцизы (на табак, крепкие спиртные напитки, пиво, вино, бензин). Налог на добавленную стоимость действует во всех странах Европейского Союза (ЕС), а также в Норвегии, Израиле и многих других странах. Из ведущих зарубежных стран НДС не применяется в США и Японии. На долю этого налога приходится от 30 до 50% и более всех косвенных налогов. Во Франции НДС составляет 80% всех косвенных налогов. В целях стимулирования экспорта вывозимые товары освобождаются от НДС.
Таможенные пошлины - это налоги, взимаемые при импорте и экспорте товаров.
В связи с интернационализацией хозяйственной жизни, развитием международного разделения труда роль таможенных пошлин как доходного источника после Второй мировой войны в экономически развитых западных странах постоянно снижалась. Это связано с общим сокращением таможенных тарифов на промышленные товары в рамках Генерального соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ), подписанного 23 странами в 1947 г., а также созданием зон беспошлинной торговли в Европейском Союзе, Европейской ассоциации свободной торговли и др. К началу 1998 г. средневзвешенная ставка таможенных тарифов развитых западных стран должна снизиться до 3%. Снижение таможенных пошлин привело к тому, что в среднем в главных зарубежных странах на этот вид доходов приходится около 4% общей суммы доходов государственных бюджетов. Следует иметь в виду, что в экономически развитых странах экспорт товаров пошлинами не облагается. Применяются только таможенные пошлины на импортируемые товары. Наряду с таможенными пошлинами все большее значение приобретают ежегодное контингентирование импорта и применение других нетарифных барьеров.
Местным органам власти не хватает налогов для осуществления своих функций. Местные бюджеты хронически дефицитны и получают на их покрытие средства из государственного бюджета в порядке дотаций, субвенций, кредитов. Кроме того, крупные местные административные единицы имеют право эмиссии местных займов, гарантированных центральным правительством.
Бюджетный дефицит - это превышение бюджета над его доходами. Несмотря на рост налогов и некоторое увеличение неналоговых доходов, федеральный бюджет Российской Федерации продолжает оставаться резко дефицитным.
С 1990 г. и до 1995 г. для покрытия бюджетного дефицита в России в основном использовалась эмиссия денег, что послужило мощным инфляционным фактором. С 1995 г. эмиссия денег для финансирования дефицита бюджета не применяется. С этой целью используются государственные ценные бумаги - ГКО с трехмесячным, шестимесячным и годовым сроками погашения, казначейские обязательства (КО), облигации внутреннего валютного государственного облигационного займа, облигации федеральных займов с переменным купоном (ОФЗ), государственные сберегательные займы, золотые сертификаты.
Внешними источниками финансирования бюджетного дефицита служат кредиты международных финансовых организаций, главным образом Международного валютного фонда (МВФ).
Следует отметить, что государственные бюджеты западных стран с развитой рыночной экономикой также хронически дефицитны. Однако в условиях относительно устойчивого экономического положения бюджетные дефициты не рассматриваются как катастрофически отрицательные финансовые показатели. Следует отметить, что с 1990-х гг. в развитых западных странах бюджетный дефицит сокращается.
Основные задачи политики в области финансирования дефицита федерального бюджета РФ состоят в продолжении курса на его неинфляционное покрытие при последовательном сокращении объема внешних заимствований.
Необходимо увеличить долю бюджетных заимствований в небанковском секторе за счет привлечения средств населения, предприятий, организаций, других инвесторов. Следует расширить круг государственных ценных бумаг для населения.
Для поддержания сбалансированности внутреннего финансового рынка должна быть обеспечена необходимая координация выпуска федеральных, региональных и муниципальных займов.

1.3.4. Оздоровление финансовой системы и методы государственного регулирования экономики
Ключевая задача правительственной политики в 1997-2000 гг. состоит в том, чтобы разрешить платежный кризис и обеспечить переход к росту производства, инвестиций, занятости и уровня жизни без возобновления инфляции. Если не выйти из тупика, экономический подъем не начнется и в текущем году. Между тем "резервы прочности" российской экономики во многом уже исчерпаны, что ставит под угрозу реализацию перспективных целей социально-экономической политики.
Речь идет о целях очевидных (таких, как высокие темпы технико-экономического развития, конкурентоспособность отечественной продукции и эффективность экономики, устойчивый рост уровня жизни, социальная защищенность населения и гарантированность законных прав и интересов российских граждан, организаций и государства; обороноспособность страны и надежный правопорядок, и т. п.), однако методы их достижения остаются предметом дебатов. При этом сама необходимость регулирования и поддержки государством экономической активности сегодня практически уже не оспаривается, дискутируются лишь формы, методы и масштабы такого воздействия, варианты сочетания государственных институтов и рыночных механизмов регулирования экономики. При разработке мер по оздоровлению финансовой системы следует исходить из императивности создания целостной системы регулирования, в которой государственные институты обеспечивают эффективную работу рыночных механизмов, а последние создают благоприятные условия для развития экономики.
Для решения проблемы перехода к экономическому подъему на неинфляционной основе предстоит задействовать комплекс мер монетарного и немонетарного характера, причем как на макроуровне (отраслей, регионов, народного хозяйства в целом), так и на микроуровне (предприятий, их объединений и групп, индивидуальных предпринимателей, собственников, управляющих, работников, потребителей и прочих хозяйствующих субъектов).
Некоторые из назревших мер структурно-инвестиционной и финансовой политики вошли в программу Правительства РФ на 1997-2000 гг.
Однако богатый арсенал подобного рода мер, разработанных и использовавшихся при решении проблем развития капиталистической экономики и корпоративного типа в условиях научно-технического прогресса (в США, Западной Европе и Японии), послевоенного восстановления экономики (в Японии и Западной Европе) и "догоняющего развития" экономик переходного типа (Южной Корее, Гонконге, Сингапуре, Малайзии, на Тайване и в других "новых индустриальных странах", в Китае) задействован далеко не полностью. Кроме того, при проведении системных преобразований в России явно недостаточно учитываются: особенности ее народного хозяйства (прежде всего масштабы территории страны и тяжесть структурно-технологического наследия советского периода ее истории); сложность задачи развертывания реформ параллельно и во взаимосвязи с возрождением государственности; опыт (как негативный, так и позитивный), накопленный при решении задач индустриализации, послевоенного восстановления народного хозяйства, научно-технического и экономического развития, военно-технического соревнования с капиталистическими странами.
Предложен подход к государственному регулированию экономики переходного типа, основанный на использовании экономических нормативов и селективной финансовой политики и обеспечивающий параллельное решение задач перехода к экономическому подъему и оздоровлению финансовой системы. Многие идеи в той или иной форме обсуждены в органах государственной власти и управления, в научных, коммерческих и общественно-политических организациях; они использовались при подготовке аналитических, программных и нормативных документов.
Процесс совершенствования финансовой политики носит постоянный характер. Основная задача на этом этапе - снижение дефицита федерального бюджета, чтобы его финансирование за счет внутренних и внешних источников реального формирования доходов бюджета.
Будет продолжаться государственная поддержка структурной перестройки экономики посредством проведения льготной налоговой и кредитной политики, а также прямых бюджетных ассигнований.
Дальнейшее развитие получат расходы бюджета на социальные нужды. Основное направление здесь - повышение эффективности использования средств.
Продолжается совершенствование бюджетного устройства Российской Федерации. Для этого предусматривается проведение бюджетной реформы:

- реформирование бюджетной системы в целом на основе самостоятельности и равноправия всех бюджетов;
- установление регламента бюджетного процесса;
- упрочнение системы межбюджетных отношений;
- укрепление доходной базы региональных и местных бюджетов.

Важным представляется повышение качества работы государственных финансовых органов.