ТЕМА 4. ВРЕМЯ ПЕТРОВСКИХ РЕФОРМ

Введение в проблему
Конец XVII - первая четверть XVIII вв. - время крупномасштабных изменений во всех сферах жизни русского общества. Изменения эти обычно связывают с именем правившего тогда Петра I Алексеевича. Ведь именно Петр I играл руководящую роль в разработке и реализации преобразований. Обычно реформы осуществлялись в комплексе. Одна реформа логично вытекала из другой и стимулировала проведение третьей. Потребности дня не раз заставляли Петра I изменять законы, переустраивать учреждения, им самим основанные. Все это свидетельствует о том, что, начиная преобразования, Петр I не обладал планом реформ. При этом он хорошо понимал потребности развития страны и стремился создать благоприятные условия для реализации присущего России потенциала. Петр I не был новатором. Он энергично продолжил начатые его отцом и старшим братом преобразования. Его реформы являлись закономерным результатом предшествующего развития страны.
Экономическая политика Петра I
Ведущим сектором экономики в описываемое время по-прежнему оставалось сельское хозяйство. Развивались крестьянские промыслы и мануфактурное производство. К концу XVII в. в России действовало до тридцати мануфактур. Нередко на мануфактурах использовался вольнонаемный труд. Тульское, устюженское и тихвинское железоделательное производство, московское и псковское медно-литейное дело, судостроение на северных реках знали в XVII в. наемный труд как повседневное явление.
Но сфера распространения вольного найма была очень узка. Причина тому - прикрепление сословий. Наемным рабочим мог стать либо беглый, либо отходник. Из данных категорий населения и формировался тогда рынок свободной рабочей силы. Наличие квалифицированной рабочей силы и торгового капитала, складывание всероссийского рынка - таковы основные предпосылки петровской индустриализации.
На развитие русской промышленности помимо объективных факторов влияли и субъективные. Рост мануфактурного производства стимулировался правительством настолько, что В.О. Ключевский охарактеризовал правительственный курс в этой сфере как "казенно-парниковое воспитание русской промышленности". Имелось в виду, что правительство стремилось создать максимально благоприятные условия для предпринимательства на всех его этапах от поиска полезных ископаемых и основания завода до реализации готовой продукции. Да и само государство выступало в роли предпринимателя.
Источником денежных средств на развитие русской промышленности являлись как капиталы частных лиц, так и казенные ассигнования. Нередко выстроенные на казенные деньги заводы на льготных условиях передавались в частные руки. Передача купцам на льготных условиях казенных заводов была одним из средств поощрения привлечения купеческих капиталов в сферу производства. В то же время Петр I прибегал и к практике изъятия денег у населения. Так, нуждаясь во флоте для блокады Азова, Петр повелел всем своим подданным образовывать "кумпанства". Каждое "кумпанство" должно было построить корабль. Как правило, в этом случае с населения собиралась лишь нужная для дела сумма.
Принявшись за организацию мануфактурного производства, Петр I помимо поиска источников финансирования столкнулся и с другими проблемами. Практически сразу очень остро встал вопрос отсутствия сырьевой базы новой промышленности. До конца XVII в. в России было два железодобывающих региона: Липецкий и Устюженский. Медь, серебро и другие необходимые металлы в стране практически не добывались. Даже собственные деньги (серебряные копейки) приходилось чеканить из шведских ефимков (иоахимсталлеров). Для разведки полезных ископаемых Петром I снаряжались экспедиции. Поощрялся и поиск частными лицами. С этой целью в 1719 г. была введена так называемая берг-привилегия. Закон объявлял сокровища недр собственностью царя независимо от того, кому принадлежал земельный участок. Всем, кто "какого бы чина и достоинства ни был", разрешалось "во всех местах, как на собственных, так и на чужих землях, искать, плавить, варить и чистить всякие металлы". Владельцам земли предоставлялось преимущественное право разработки полезных ископаемых и строительства заводов (в царствование Анны Ивановны эта привилегия землевладельцев была отменена и установлено преимущественное право разработки полезных ископаемых и строительства заводов за первооткрывателем). Берг-привилегия 1719 г. устанавливала право наследственной собственности на заводы, ограждала промышленников от вмешательства в рудокопные дела местной администрации, гарантировала финансовую помощь при строительстве предприятий, податные и служебные льготы мастеровым людям, определяла размер вознаграждения за найденную руду. Казна оставляла за собой преимущественное право приобретать золото, серебро, медь и селитру раньше других купцов, что ущемляло интересы промышленников и тормозило темпы развития производства.
В результате проведенных мероприятий сырьевая проблема была снята. Были открыты новые железорудные бассейны, прежде всего Уральский. Рядом с источниками сырья строились и заводы. Новые предприятия необходимо было обеспечить рабочей силой. Рынок вольнонаемного труда был в России тогда еще крайне узок.
В описываемое время помимо вольного найма существовало несколько путей решения вопроса кадров для крупной промышленности. Одним из таких путей было приглашение иностранных специалистов. Понятно, что этим способом можно было лишь отчасти решить проблему квалифицированного труда. Кроме того, для обеспечения производственного процесса требовалось также выполнять трудоемкие, не требующие высокой квалификации работы: заготовка и подвоз топлива, добыча и подвоз сырья и др. Заводовладелец-дворянин мог изменить форму крестьянских повинностей: вместо оброка или обработки барской запашки крепостной выполнял обязанности подсобного рабочего. Нередко также поступало и государство, приписывая крестьян к казенным заводам (вместо оброка вводилась барщина).
Владельцы недворянского происхождения были лишены подобной возможности обеспечить свои заводы рабочими. Не нарушая дворянской монополии, Петр I сумел обеспечить крепостными и купеческую мануфактуру. По закону 1721 г. промышленникам предоставлялось право покупать крепостных к предприятиям. В этом случае владельцем крепостных становился не хозяин завода, а сам завод. Так в России появляется посессионная мануфактура. В ее основе лежало использование частного капитала и труда приписанных рабочих.
Несмотря на широкое применение на мануфактурах труда крепостных, заработную плату получали все рабочие. А приписка к заводу крепостных первоначально даже способствовала формированию высококвалифицированных кадров. Таким образом, социально-экономическая природа мануфактуры первой четверти XVIII в. характеризуется сочетанием капиталистических и феодальных элементов при преобладании последних. Впрочем, подобное сочетание нового и старого присуще всем реформам Петра I.
Произведенная мануфактурами продукция реализовывалась опять-таки при помощи государства. В некоторых отраслях (сукон-ная, железоделательная) практически вся продукция закупалась казной. Правительство пыталось создать наивыгоднейшие условия для реализации отечественной продукции. В 1724 г. принимается протекционистский таможенный устав. Размер пошлины, взимаемой с заграничных товаров, находился в прямой зависимости от способности отечественных предприятий удовлетворять потребности внутреннего рынка: чем больше тех или иных товаров выпускали российские мануфактуры и заводы, тем более высокая пошлина взималась при ввозе таких же товаров из-за границы.
Мероприятия Петра I по поддержке отечественной промышленности были результатом проведения в жизнь принципов меркантилизма. Теоретики меркантилизма учили, что богатство государства выражается в деньгах. Деньги же можно получить благодаря активному внешнеторговому балансу. При этом важно все: какие товары экспортируются и импортируются страной, каковы ввозные и вывозные пошлины на эти товары, какие деньги ходят в стране и др.
В результате деятельности правительства к концу царствования Петра I в России была создана крупная промышленность. Действовало около двухсот мануфактур. И в дальнейшем созданная Петром I мануфактурная промышленность успешно выдерживала конкуренцию с крестьянскими промыслами.
Изменение социальной структуры общества
Допетровская Россия, конечно же, знала деление общества на сословия (классы). За каждым из сословий были закреплены конкретные обязанности. И все же сословные границы были еще размыты. Сословные границы следовало определить более четко хотя бы для того, чтобы добиться исправного выполнения повинностей.
Обязанностью дворянства, как и прежде, оставалась служба государству. Правда, ее характер изменился. Раньше дворянин являлся на службу лишь в случае необходимости (во время войны). В связи с возникновением регулярной армии и преобразованиями в сфере управления служба стала постоянной. Конечно, далеко не все дворяне и прежде исправно выполняли свои обязанности. Для борьбы с дворянами-нетчиками Петром I применялись различные меры: от обычной в то время угрозы жесточайших наказаний до предоставления новых льгот и привилегий.
В 1714 г. был издан указ о единонаследии. Указ менял порядок наследования имения. Теперь землевладелец мог передать "недвижимую" собственность только одному из наследников. Это правило одинаково распространялось и на поместье, и на вотчину. Таким образом, указ о единонаследии завершил процесс слияния поместного и вотчинного землевладения. Введение единонаследия мотивировалось необходимостью предотвратить дробление имений и рост крестьянских повинностей. На деле единонаследие распространяло принцип обязательности государственной службы на все категории землевладельцев. Ведь при единонаследии едва ли не единственным средством существования лишенных недвижимости дворян становилась государственная служба. Была изменена и форма оплаты службы. Поместные пожалования Петр I заменил денежным жалованием, что способствовало оформлению российской бюрократии.
Процесс консолидации дворянства ускорила и изданная в 1722 г. "Табель о рангах". Вместо прежних чинов (думные, московские, городовые) "Табель" вводит четырнадцать рангов. Предполагалось, что дворянин начнет службу солдатом и будет продвигаться вверх по служебной лестнице в соответствии с заслугами. Таким образом, "Табель о рангах" устанавливала новый принцип формирования чиновничества - принцип служебной годности. Действие данного правила не распространялось лишь на членов императорской фамилии.
Согласно "Табели" служба была военной, статской и придворной. В то же время это деление не препятствовало чиновнику изменить род службы. Наоборот, установив соответствие военных и гражданских рангов, "Табель" упростила подобный переход.
Кроме того, в "Табели" выделялись три группы рангов: обер-офицерские (XIV-IX), штаб-офицерские (VIII-V) и генеральские (IV-I). Получив первый обер-офицерский чин в военной службе (прапорщик, мичман) или чин VIII класса в гражданской (коллеж-ский асессор), каждый имел право на потомственное дворянство. Этим правом широко пользовались талантливые выходцы из недворян. К 1750-му году 47 % дворян-новиков получили дворянство благодаря "Табели о рангах". Таким образом, "Табель" создала возможности повышения социального статуса любого из русских подданных.
"Табель" регулировала не только служебные отношения чиновников. Само собой разумеется, что в зависимости от рода службы и ранга менялся и мундир мужчин. В соответствии с рангом устанавливались и нормы общественного поведения чиновника вплоть до таких мелочей, как количество лошадей, запрягавшихся в карету, и тип самой кареты, регламентация распространялась и на женщин (жен и дочерей чиновников). Форма прически или парика, фасон и длина платья чиновницы - все устанавливалось законом.
Так, задуманная как средство решения кадровых проблем, "Табель" оказала серьезное воздействие и на культуру русского общества. И дело не только в жесткой регламентации всего поведения чиновника. В связи с введением принципа служебной годности среди факторов, влиявших на успешное продвижение по службе, образование чиновника занимает не последнее место. А следовательно, "Табель о рангах" косвенным образом стимулировала рост образованности русского чиновничества.
Создавая условия повышения социального статуса талантливых выходцев из народа, Петр I в то же время устанавливал более четкие границы, отделявшие дворянство от других сословий России. Таковы, например, социальные последствия проведенных в 1722-1724 гг. первой ревизии и податной реформы.
Проведение ревизии было вызвано неудачей двух переписей населения. Первую перепись провели в 1710 г. Однако вместо ожидавшегося прироста было зафиксировано 20 % убыли количества дворов (начиная с 1678 г. единицей обложения в России был двор). В литературе этот факт объяснялся по-разному. Так, П.Н. Милюков считал, что исчезновение 1/5 населения страны - такова цена петровских преобразований. Другие видели причину и в сознательном уклонении от уплаты налогов: владелец запрещал разделы больших семей. Находили объяснение также в усилившемся бегстве крестьян на окраины России.
Результаты переписи не могли удовлетворить Петра I. И при раскладке повинностей продолжали пользоваться данными 1678 г. Однако и это не устраивало постоянно нуждавшегося в деньгах царя. И в 1718 г. проводится новая перепись. Только объект ее, как советовали прибыльщики (лица, находившие новые источники пополнения казны), был изменен. Теперь помещики должны были подавать сведения не о количестве дворов, а о числе душ мужского пола в имении. В список для обложения налогом попадали все мужчины независимо от возраста - от грудных младенцев до дряхлых стариков.
Поскольку перепись была возложена на незаинтересованных в ней помещиков, дело продвигалось крайне медленно. Только к 1721 г. правительству удалось получить хоть сколько-нибудь удовлетворительные сведения. Проверка этих сведений (ревизия) и была проведена в 1722-1724 гг. По стране были разосланы гвардейские офицеры. В случае необходимости они должны были исправить и дополнить поименные списки, представленные помещиками. Составленные таким путем именные списки населения получили название ревизских сказок. Ревизия показала, что помещики утаили около 2 млн. душ. Цифра - внушительная, если принять во внимание, что всего было учтено 5650 млн. д.м.п.
В связи с переходом к подушной форме налогообложения были отменены прежние выплаты в казну. Размер подушной подати установили чисто арифметически. Нужную для содержания армии сумму (4 млн. руб.) разделили на число налогоплательщиков. Получилось, что каждый должен ежегодно платить 74 коп. Кроме того, налогоплательщики, не принадлежавшие к числу владельческих крестьян, облагались дополнительным сбором в размере 40 коп. "вместо помещичья доходу".
Финансовые итоги перехода к подушной системе были вполне удовлетворительны. Смета на 1724 г. в три раза превышала смету 1680 г. Но едва ли это увеличение - основание для вывода о том, что в три раза выросла и эксплуатация податных сословий государством, хотя большую часть доходов составили поступления от подушной подати. Рост бюджета был связан, например, с увеличением поступлений от промышленных предприятий. Давала прибыль и активная внешняя торговля России.
Ревизия, по сути, положила начало паспортной системе в стране. С целью предотвращения крестьянских побегов вводились письменные разрешения для крепостных, желавших отлучиться из деревни. Как правило, крестьянский уход был связан с поисками дополнительных источников заработка. Указом 26 июня 1724 г. крестьянам разрешалось "кормиться" работами в пределах своего уезда не далее 30 верст от двора при наличии письменного разрешения помещика. Если же крестьянин искал работу за пределами уезда, требовалось иметь пропускное письмо (паспорт) за подписью официальных лиц. Паспорт выдавался на определенный срок (не более трех лет) с указанием примет человека, его получившего. Проведение в жизнь данных мер несколько облегчило выявление беглых крестьян. Но в то же время необходимость получения паспортов не способствовала росту отходничества. А ведь именно отходники составляли основу вольнонаемных кадров русской промышленности.
Ревизия способствовала консолидации сословий России. Окончательно стираются различия между холопами и крепостными. Не исполнявшие прежде государственные повинности холопы были положены в оклад наравне с крестьянами. Из обложенных четырехгривенным (40 коп.) сбором черносошных крестьян, однодворцев, ясашных и пашенных людей и т.п. образовывалось сословие государственных крестьян. А поскольку дворянство и духовенство были освобождены от уплаты подушных денег, проведение ревизии способствовало углублению различий между привилегированными и непривилегированными сословиями России. В результате сложилась следующая структура населения:
Таким образом, проведенная ревизия и связанная с ней податная реформа имели три аспекта: финансовый, полицейский и социальный. Для податных сословий переход к подушному налогообложению помимо упрощения системы самого сбора налогов означал еще и отмену ряда денежных и натуральных повинностей. Правда, это не касалось рекрутской повинности. Она заключалась в том, что в вооруженные силы поставлялся один человек с определенного правительством количества дворов (от 500 до 100 в зависимости от внешнеполитической ситуации). Служба была пожизненной. Занятый только исполнением обязанностей по службе бывший крестьянин уже через несколько лет превращался в профессионального военного.
Военные реформы Петра I были вызваны потребностями внутренней и внешней политики России. Так, переход к рекрутской системе комплектования вооруженных сил был начат в 1699 г. Начало реформы не случайно приходится на год разгрома очередного стрелецкого восстания.
Тогда же после Великого посольства царь интенсивно готовился к войне со Швецией. Результатом военных реформ Петра I явилось создание в России регулярной армии и флота.
В ходе подготовки к Северной войне в 1699-1700 гг. проводится первая городская реформа. Воеводское правление в городах заменялось самоуправлением. В Москве была учреждена Бурмистерская палата (позднее переименована в Ратушу), а в остальных городах - земские избы. Хотя в результате реформы создавались новые органы управления, выведение управления городами из под власти воевод принадлежит к комплексу социально-экономических реформ Петра I. Дело в том, что, учреждая Ратушу и земские избы, правительство в первую очередь интересовали финансовые результаты реформы. Сначала даже планировалось ввести своеобразный выкуп права самоуправления. С городов, согласившихся вводить новые органы управления, должен был взиматься налог в двойном размере. Подобные условия едва ли могли быть приняты добровольно. И вскоре Петру I пришлось отказаться от повышенного налогообложения посадских людей. Но самоуправление стало обязательным. На выборные органы правительство фактически возложило задачу сбора прямых налогов, а также кабацких и таможенных денег.
Особенностью социальной политики правительства первой четверти XVIII в. было то, что, созидая крупную промышленность, Петр I не создал условий для превращения купечества в буржуазию. Как и прежде, в соответствии с успехами торгово-предприни-мательской деятельности купец получал привилегии. Уже в XVII в. одной из привилегий гостей было право покупать вотчины. Конечно, добиться почти дворянских прав или получить дворянство удавалось далеко не каждому. И все же именно так виделся русскому купечеству идеальный результат собственной деятельности. Получение дворянства вовсе не означало конец предпринимательства. Как правило, изменялся лишь его характер.
Однако дело не только в том, что вместе с дворянством купец приобретал право использовать труд крепостных. В России при наличии крупной промышленности отсутствовал класс промышленников, интересы которого всецело связывались бы с развитием производства. На Западе, защищая эти интересы, буржуа был готов бороться и с уравнителями из народа, и во главе народных движений за расширение экономических и политических прав с дворянством и государством. Русский же купец добивался повышения личного социального статуса, а не изменения статуса сословия. Не сложилось еще и осознание общности сословных интересов. Свидетельством тому служат городские восстания первой четверти XVIII в. Ведь в восстаниях посадского люда на первый план выдвигались не сословные, а общие для всего тяглого населения страны требования.
30 июля 1705 г. в Астрахани началось восстание. Местная администрация была лишена власти. Воевода и ряд высших должностных лиц были казнены. Астраханцы избрали администрацию из представителей различных групп посада. В связи с войной и неблизким расстоянием от столицы правительственные войска вошли в мятежный город лишь 13 марта 1706 г. Таким образом, в течение восьми месяцев власть в городе оставалась в руках восставших. За это время территория восстания расширилась незначительно за счет присоединения нескольких городков по Волге. Попытка привлечь на свою сторону донское казачество и жителей Царицына успеха не имела. И это несмотря на то, что астраханцы помимо обвинений в злоупотреблениях местной администрации выдвигали и вполне понятные каждому русскому требования. Ведь не только в Астрахани грубейшими методами (полы кафтанов и бороды резали прямо на улицах) вводилась европейская форма одежды. Как в Астрахани, так и по всей стране размер податей с торгов нередко превышал стоимость продававшихся товаров.
И все же восставшие оказались в изоляции. Понимая безнадежность ситуации, руководство города попыталось вступить в переговоры с правительством. Ничего не помогло. Руководивший правительственными войсками Б.П. Шереметев (едва ли не лучший из военачальников Петра I) жестоко расправился с повстанцами. Однако не были искоренены причины, вызвавшие восстание. И время от времени правительству приходилось использовать армейские части для усмирения волнений. Так, в 1705 г. вспыхнуло башкирское восстание. И опять поводом к восстанию послужили нормы и методы сбора казенных податей. Очень скоро восстание приобрело национальную окраску. Подавить его удалось лишь в 1711 г.
Усиление государственного гнета вызывало рост сопротивления податных сословий, в первую очередь в форме бегства. А чтобы укрыться от разного рода сыщиков, бежали на окраины государства в раскольничьи скиты и казачьи области. Заинтересованное в заселении границы правительство до поры смотрело сквозь пальцы на появление беглецов. К тому же за два столетия отношений Войска Донского и Москвы был выработан неписаный закон "с Дону выдачи нет".
В 1707 г. во главе вооруженного отряда на Дон был послан кн. Ю. Долгоруков. Князь должен был организовать сыск и возвращение беглых. В правительстве опасались, что подобное мероприятие может вызвать недовольство не только пришлого, но и коренного населения вольной реки. Войска же в этой ситуации должны были гарантировать мирный исход дела.
Опасения были не напрасны. В ночь на 9 октября 1707 г. изрядно уменьшившийся после разделения отряд Ю. Долгорукова был наголову разбит. Мятежниками командовал казак Кондратий Булавин. Очень скоро объединенным силам верных правительству казаков, калмыков и солдат азовского гарнизона удалось рассеять отряды булавинцев. Однако на этом восстание не прекратилось. Уже в марте 1708 г. К.А. Булавин, после поражения скрывавшийся в Запорожской Сечи, возвратился на Дон. В апреле силы восставших увеличились за счет присоединения к повстанцам собранных против них войск. В мае был захвачен Черкасск (столица Войска Донского). К.А. Булавин был избран атаманом. В целях расширения района восстания отряды булавинцев отправляются на Северский Донец, в верховья Дона и Слободскую Украину. Значительно уменьшившийся отряд самого К.А. Булавина потерпел неудачу под Азовом. К тому же приближалась и посланная царем карательная армия В.В. Долгорокова. В Черкасске созрел заговор. Окруженный заговорщиками К.А.Б улавин застрелился. Жесточайшим наказаниям были подвергнуты его сподвижники. Летом 1708 г. правительству удалось подавить восстание на Дону, хотя локальные выступления продолжались до 1710 г.
Массовые волнения начала XVIII в. лишний раз продемонстрировали слабость существовавшего в России административного аппарата. Восстания угрожали стабильности и в мирные годы. Тем опасней становились они во время войны со считавшимся сильнейшим в Европе противником (Швецией). Для подавления волнений приходилось снимать войска с театра военных действий. Терпела убытки казна. Рост классовой борьбы, интересы фиска, потребность в квалифицированном чиновничестве явились причинами реформ местного и центрального управлений.

Реформы аппарата управления
Проведение административных реформ стимулировалось насущными нуждами текущей политики. Нередко только что принятые законы подвергались доработке, а то и вовсе отменялись. В то же время создавались учреждения, с незначительными изменениями просуществовавшие около двухсот лет.
В 1708-1710 гг. была проведена областная реформа. По поручению царя каждый из российских городов был приписан к одному из восьми региональных центров. Так в России появились губернии. Вплоть до 20-х гг. текущего столетия губерния оставалась высшей единицей административно-территориального деления страны.
В 1708 г. были созданы Московская, Ингерманландская (с 1710 г. Санкт-Петербургская), Архангелогородская, Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская и Сибирская губернии. При распределении городов по губерниям учитывалось и наличие устойчивых хозяйственных связей между городом и губернским центром. Это явилось одной из причин того, что по размерам занимаемой территории и по количеству населения губернии сильно различались между собой.
Во главе управления губернией стоял губернатор (в Московской и Ингерманландской губерниях - генерал-губернатор). Кроме того, в руках губернатора сосредотачивались финансовые, полицейские и судебные функции. Губернаторам подчинялись войска, расквартированные в губернии.
В связи с проведением переписи в 1710 г. для удобства сбора податей губернии были разделены на доли. В 1719 г. последовало новое изменение устройства губернии. Доли заменяются провинциями, но деление на губернии сохраняется. Провинция стала основной единицей административного управления вместо губернии. Во главе провинции был поставлен воевода, на которого возлагались судебно-административные функции. Во власти губернатора остались управление губернским городом и командование войсками, расквартированными на территории губернии.
Реформируя аппарат управления на местах, Петр I решил сразу несколько задач. Преобразования были направлены на дальнейшую централизацию власти. Вместе с тем совершенствовалась система сбора податей с населения страны. Изменения были необходимы еще и потому, что существовавшие прежде органы управления были не способны быстро и эффективно реагировать на повсеместно вспыхивавшие народные волнения. Причина подобной нерасторопности была найдена в отсутствии необходимого количества войск. И в губерниях расквартировываются полки регулярной армии (полк в каждой провинции).
На последнем этапе реформы местного управления Петр I возвращается к изменению управления городами. После проведения областной реформы 1708-1710 гг. Ратуша утратила значение центрального учреждения, земские избы были ликвидированы. В 1720 г. в Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат, перед которым поставлена задача, чтобы он "сию (всего российского купечества) рассыпанную храмину паки собрал". В подчинении Главного магистрата находились городские магистраты, члены которых избирались из числа "дельных и лучших в купечестве" горожан. Магистраты, не подчинявшиеся власти губернаторов и воевод, наделялись судебно-административными функциями и ведали делами городских жителей. К числу городских жителей не принадлежали дворяне, иностранцы и духовенство, жившие в городе. Городская реформа укрепила права купечества и тем самым способствовала развитию торговли и промышленности.
Таким образом, к концу жизни Петра I в общем завершается процесс формирования системы местных органов власти. Новый административный аппарат на местах отличался от допетровских учреждений принципиально. Петр I не просто увеличивал число чиновников. Для каждого из них устанавливался строго определенный круг обязанностей. Наряду с жесткой регламентацией деятельности чиновничества устанавливалась иерархия должностей.
Конечно, принципы "регулярства" проводились не только при преобразовании органов местного управления. На тех же основаниях проводится и реформа центральных органов власти. Сначала изменения в структуре центрального аппарата производились в зависимости от требований момента. Ведь возникновение новых приказов, слияние и уничтожение старых иначе как текущими потребностями объяснить нельзя. Также чисто практические соображения руководили царем, когда из доверенных лиц он создал консилию министров. Консилия заменила на первых порах Боярскую думу в системе органов центрального управления.
Дума уже с середины XVII в. постепенно теряет значение высшего учреждения в стране. Отец Петра I царь Алексей Михайлович крайне редко прибегал к совещаниям с Боярской думой. Это не значит, что Дума была упразднена. Боярские чины все еще жаловались. Но дела вершились царем и его приближенными. Петр I пошел по этому пути дальше.
В 1700 г. состоялось последнее заседание Думы. По примеру отца Петр I не распускал Думу. Он просто перестал жаловать государственных деятелей соответствующими чинами. Понятно, что не пополнявшаяся новыми боярами Дума была обречена. Но царь не стал дожидаться естественного конца Думы, чтобы заменить ее новым учреждением. Так, не позднее 1704 г. появляется консилия министров.
В 1711 г., собираясь в поход против Турции, Петр I поручает управление страной девяти сановникам. Новое учреждение получило название Правительствующего Сената. Сенаторы "вместо его царского величества собственной персоны" должны были "суд иметь нелицемерный", денег как можно больше собрать, способствовать развитию внешней торговли и др. Круг обязанностей Сената очерчен слишком широко. На первых порах это было неизбежно. Ведь заменить Петра I в управлении страной означало, кроме всего, и осуществлять всесторонний контроль за текущими событиями.
Впоследствии функции Сената были определены более четко. Он стал высшим учреждением империи. Необходимость разделения властей как гарантия эффективной работы государственной машины еще не осознавалась. И Сенат был наделен судебно-администра-тивными полномочиями и правом законодательной инициативы. Несмотря на довольно широкий круг обязанностей, Сенат не ограничивал власть государя.
С учреждением Сената связано внедрение в практику государственной деятельности ряда нововведений. В отличие от прежних своих отлучек из столицы Петр I вверил управление страной сразу девяти сановникам. Обладая равными правами, сенаторы должны были решать вопросы коллективно. Коллегиальность, по мысли царя, являлась своего рода гарантией от самоуправства, лени, взяточничества русских вельмож. Не зря же в тексте присяги (тоже новшество для гражданских учреждений) данные качества считались недопустимыми для сенатора. Повышению ответственности за принимаемое им решение способствовало и то, что по каждому вопросу мнение сенатора фиксировалось и удостоверялось его подписью. Необходимость подписи несколько раньше царь мотивировал по-обычному кратко: "сим (подписью) всякого дурость явлена будет".
Вообще практически с момента возникновения делопроизводство в Сенате было строго регламентировано. Для ведения дел в Сенат были назначены приказные. В дальнейшем высшее учреждение страны обросло множеством контор.
Изменения в структуре Сената начались едва ли не сразу по его учреждении. Как всегда, преобразования вызывались текущими потребностями. Например, необходимость контроля за исправным исполнением казенных повинностей обусловила появление фискалитета в России. Первоначально в обязанность фискалов входило доносить обо всех нарушениях налогового законодательства. Несправедливый донос на первых порах не влек за собой никаких последствий для фискала. А если обнаруживалась утайка податей, правительственный агент награждался частью имущества преступника. Безнаказанность породила безответственность. А слово "фис-кал" очень скоро приобрело бранный, далекий от первоначального значения смысл. В дальнейшем круг обязанностей фискала расширился. Он превратился в тайного агента правительства, надзиравшего за точным исполнением закона (явный надзор осущест-влялся прокурорами).
Структура Сената претерпела значительные изменения в связи с комплексом административных реформ 1718-1722 гг. Важнейшим из нововведений этого времени в Сенате было учреждение должности генерал-прокурора. Первым генерал-прокурором был назначен П.И. Ягужинский. Его обязанности император по обыкновению определил кратко и образно. Генерал-прокурор был "око" государево в Правительствующем Сенате, "стряпчий о делах государственных". Правда, краткое определение скрывало множество обязанностей. Генерал-прокурор фактически стал главой Сената. На него было возложено руководство канцелярией. Следовательно, отбор и очередность рассмотрения дел находились в его распоряжении. Он руководил прениями сенаторов. В его власти было не согласиться с неправильными, по его мнению, определениями Сената. В этом случае дальнейший ход дела оставался на его усмотрение. Он мог доложить дело государю. Мог назначить повторный разбор дела.
Генерал-прокурор также был обязан строго следить за тем, чтобы все исполнялось в точном соответствии с существующим законодательством. Задача эта была не из легких. Ведь в это время в среднем в год издавалось 160 указов (один в два дня). Понятно, что уследить за таким потоком было очень трудно. Поэтому генерал-прокурор должен был спрашивать чиновников об имеющихся у них указах. Если же обнаруживался пробел в законодательстве, генерал-прокурор поднимал вопрос о необходимости закона. Указ готовился в Сенате и представлялся на подпись императору.
Таким образом, функции генерал-прокурора можно определить как: 1) надзор за деятельностью Сената; 2) осуществление связи между Сенатом и императором. Кроме того, генерал-прокурор возглавлял институт прокуратуры. Прокуратура в России создавалась как представительный орган императорской власти, осуществляющий контроль за деятельностью и решениями администрации всех уровней.
В 1717-1721 гг. проводятся и преобразования центральных органов исполнительной власти: приказы заменяются коллегиями. Приказы в России надолго пережили свой век. Громоздкая приказная система (к концу XVII в. насчитывалось до 80 приказов) не справлялась с возложенными на нее обязанностями. Волокита, взяточничество, неправый суд - вот характерные черты деятельности приказов. Предшественники Петра I, да и он сам пытались усовершенствовать работу приказного аппарата. Однако усовершенствования носили косметический характер, не касались принципов существовавшей системы. Создавались новые приказы. Сливались близкие по характеру деятельности приказы. Но по-прежнему приказ соединял функции органов исполнительной и судебной властей. По-прежнему приказы формировались и по территориальному, и по отраслевому принципу.
Хорошо знакомый с недостатками приказной системы Петр I пришел к выводу о необходимости ее ликвидации. Предполагалось, что новые учреждения будут свободны от старых язв. С этой целью реформа довольно основательно готовилась. Через своих представителей Петр I собирал сведения об устройстве органов власти в различных странах Европы. За образец была принята признававшаяся тогда лучшей шведская модель. Это и дало повод в дальнейшем упрекать Петра I в бездумном подражании Западу. Однако подобные обвинения беспочвенны. Доказательством тому служит сама коллежская реформа. Например, уже назначив президентов коллегий, царь поручает каждому составить регламент работы вверенного ему учреждения. Образцами для русских регламентов должны служить шведские, но лишь в том случае, если они пригодны в условиях России.
При организации коллегий последовательно проводился функциональный принцип. Означало это то, что каждое учреждение ведало особой сферой управления (отраслевая структура). Всего было образовано одиннадцать коллегий. Девять из них легко группируются по признаку отраслевой принадлежности. Адмиралтейств-, Воинская и Иностранная коллегии занимались решением задач внешней политики и обороны страны. Мануфактур-, Берг- и Коммерц-коллегии специализировались на решении вопросов предпринимательства и торговли. Особую группу составляли финансовые коллегии. Раньше приказы сами устанавливали налоги с подведомственных территорий и сами их расходовали. С переходом к новой системе функции сбора, расходования и контроля за использованием денежных средств были разделены между Камер-, Штатс-контор- и Ревизион-коллегиями. Эта система вполне логично дополнялась Вотчинной и Юстиц-коллегиями. Ведь в стране, где главной ценностью являлась земля, необходимо было учреждение, специально занимавшееся вопросами землевладения. Юстиц-коллегии были переданы судебные функции приказов. На правах коллегий находились еще два учреждения: Главный магистрат и Синод.
Новые учреждения отличались от приказов не только количеством и четкой отраслевой спецификой. Коллегии должны были строить работу строго в соответствии с регламентами. Примерно около года их составляли отдельно для каждой коллегии. Одной из важных черт работы новых учреждений была коллегиальность при обсуждении и принятии решений. Определив порядок работы коллегий и обязанности их сотрудников, царь надеялся навсегда освободиться от пороков старой системы. Надежды оказались напрасны. И уже после смерти Петра I А.Д. Меншиков даже на некоторое время отменил оплату чиновникам, мотивируя это тем, что они все равно живут на взятки.
По мере реформирования аппарата управления завершается в основных чертах процесс воссоздания разрушенной (администра-тивными преобразованиями начала века) властной вертикали. С 1711 г. интересы местных учреждений в столице представляли и защищали губернские комиссары (по два от каждой губернии при Сенате). Но этот порядок продержался недолго. В 1721 г. в губерниях начинает действовать ряд контор и канцелярий, каждая из которых была связана с определенной коллегией. Созданная Петром I система управления при всех своих недостатках оказалась вполне жизнеспособной.
Результатами административных преобразований Петра I явились централизация и бюрократизация аппарата управления, регламентированный порядок работы, более удачное деление страны. Но для самого царя результаты эти не были целью преобразований. Он стремился создать "регулярное государство", где каждый подданный во имя общего блага неукоснительно соблюдает предписанные властью законы. На деле идея регулярности привела к возникновению в России абсолютной монархии.
Под абсолютизмом (неограниченной монархией) обычно понимается форма правления, характеризующаяся соединением в руках государя верховной (законодательной, исполнительной и судебной) власти. Как и другие нововведения Петра I изменение формы государственного правления являлось развитием тенденций предшествующего развития России. Задолго до него перестают собираться Земские соборы. Еще царь Алексей Михайлович серьезно ограничил влияние Боярской думы. Но именно Петр I создал структуру органов управления, полностью подчиненную государю.
Нередко вместо понятия "абсолютизм" употребляется "самодержавие". В современной исторической литературе термины эти взаимозаменяемы. Однако современники употребляли последний и в ином значении. Самодержавным называли независимого государя. Так, уже Иван III, при котором было свергнуто ордынское иго, употреблял в своем титуле слово самодержец. И в дальнейшем российские государи именовались самодержцами. Но и юридически, и фактически их власть была ограничена. Это утверждение справедливо и по отношению к правлению Ивана IV Грозного. Ведь под самодержавием сегодня понимается не самовластье государя, а отсутствие ограничивающих его власть учреждений.
Сущность своей власти сам Петр I объяснял так: "его величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответа дать не должен, но силу и власть имеет свои государства и земли яко христианский государь по своей воле и благомнению управлять". В этих условиях за подданными признавалось лишь одно право - право на безоговорочное подчинение. Необходимость повиновения мотивировалась также и как обязанность христианина. Отсюда и утверждение "Духовного регламента" о том, что власти монарха "повиноваться сам Бог за совесть повелевает".
Характерной приметой времени стал и ряд внешних, на первый взгляд, изменений. В 1703 г. Петр I отвоевал у Швеции земли у устья Невы. Сразу же на болотистом, пустынном и открытом для нападений с моря месте начал строиться город. Уже через двенадцать лет в новую столицу из Москвы был переведен Сенат. Москва осталась первопрестольной, куда ездили для коронации, посещения святых мест и т.п. Санкт-Петербург стал официальной столицей Российской империи.
В связи с успешным окончанием Северной войны Сенат поднес Петру I титулы Императора, Великого, Отца Отечества. Принятие Петром I императорского титула также отразило усиление власти государя.

Реформа Православной церкви. Преобразования культурной жизни
В первой четверти XVIII в. последовательно проводится ряд мероприятий, направленных на ограничение политической роли Православной церкви. В своих стремлениях Петр I не был новатором. Как и во всем остальном, он лишь применил радикальные средства борьбы. Так, в 1700 г. умер патриарх Адриан. Вопреки установившемуся обычаю царь не позволил церковным иерархам выбрать нового патриарха. Вместо выборов Петр I сам назначил местоблюстителя патриаршего престола. Не являясь рьяным сторонником петровских преобразований, местоблюститель Стефан (Яворский) был вынужден поддерживать политику царя. Положение обязывало.
В ожидании разрешения выбрать нового патриарха прошло двадцать лет. И в 1721 г. была создана Духовная коллегия (впо-следствии Священный Правительствующий Синод). С учреждением Синода, состоявшего из назначенных царем представителей духовенства и контролировавшегося обер-прокурором, Православная церковь была включена в систему государственной бюрократии. Тем самым Петру I удалось лишить церковь политической самостоятельности.
Успех был достигнут использованием не только чисто политических методов. В связи с трудностями Северной войны царь нередко прибегал к прямым и косвенным реквизициям церковного имущества. Так, под Нарвой русская армия потеряла всю артиллерию, восстановить которую было почти невозможно. Ведь пушки делались из меди. А собственных месторождений этого металла еще не знали в России. И тогда было приказано снимать колокола с церквей и пускать их в переплавку. Кроме изъятия церковных ценностей, Петр I провел частичную секуляризацию церковного землевладения, что лишало церковь и экономической независимости.
Включая церковь в систему органов управления, Петр I возлагал на нее и полицейские функции. Священник был обязан нарушить тайну исповеди, если прихожанин открывал сведения, относившиеся к разряду государственных преступлений. Конечно, за церковью была оставлена функция религиозного проповедника. Но проповедь стала рассматриваться еще и как проводник официальной идеи в сознание масс.
Изменилась и роль церкви в системе просвещения в стране. Образования, основанного на знании Священного Писания, оказалось недостаточно в новых условиях. Царь нуждался в квалифицированных специалистах. Эта задача решалась сразу несколькими способами. Из-за границы на русскую службу приглашались иностранные ученые, инженеры, мастера и др. Русские волонтеры отправлялись для обучения за границу. В России открывались цифирные и навигацкие школы. Издавались как переводные, так и написанные в России учебники. Правда, попытки подготовить отечественные кадры оказались малорезультативными. Доказательством тому может служить факт отсутствия в Российской Академии наук (основана в 1725 г.) русских ученых. В результате церковной реформы и преобразований в сфере просвещения культура России приобретает светский характер.
Реформы в области культуры не сводились лишь к преобразованиям в системе просвещения. Среди нововведений петровского времени можно назвать и европейское платье, и ассамблеи, и гражданский алфавит, и изменение летоисчисления. При знакомстве с реформами Петра I нетрудно сделать вывод о том, что царь стремился европеизировать Россию. Но едва ли европеизация была самоцелью преобразований. Стремившийся к регулярности во всем, Петр I, видимо, надеялся таким путем воспитать сознательных верноподданных.
Таким образом, первая четверть XVIII в. - время всесторонних преобразований в России. Реформы явились закономерным результатом предшествующего развития страны. Участие России в Северной войне лишь ускорило темпы проведения преобразований. Руководство подготовкой и проведением преобразований всецело принадлежало Петру Великому. В результате преобразований первой четверти XVIII в. в России были созданы крупная промышленность, регулярная армия и флот, новый административный аппарат в центре и на местах. Реформы позволили России выполнить ряд внешнеполитических задач. Россия приобрела статус великой европейской державы.