Информационно-поисковая система

2.2. Президент Российской Федерации

Задача: статус Президента РФ, его функции и полномочия, а также взаимоотношения с другими федеральными органами государственной власти.

Институт президентства в России: политико-юридическая природа С точки зрения современного конституционного права президент той или иной страны - это глава государства с республиканской формой правления. В зависимости от тех или иных особенностей его статуса в одних государствах президент является не только главой государства, но и одновременно главой исполнительной власти в данном государстве.

Для России институт президентства - новый институт, не имевший аналогов в ее истории ни до октябрьского переворота 1917 г., ни после него. В Советском государстве (РСФСР, СССР) функции главы государства формально выполняли определенные коллегиальные органы: до 1936 г. в РСФСР - ВЦИК и Президиум ВЦИК; в СССР - ЦИК и Президиум ЦИК; с 1936 и до 1988(89) г. - это Президиумы Верховных Советов СССР, РСФСР и других союзных республик.

Некоторая корректировка в этой системе власти произошла в 1988 г. в СССР и в 1989 г. - в РСФСР: в действовавшие в них Конституции были внесены изменения, в соответствии с которыми учреждался новый высший орган государственной власти, соответственно Съезд народных депутатов СССР и Съезд народных депутатов РСФСР. В связи с этим изменялся статус соответствующих Верховных Советов и их президиумов. Первые теперь формировались на Съездах народных депутатов, а не непосредственно избирателями, а Президиумы Верховных Советов СССР и РСФСР теряли прежние свои функции коллегиального главы государства и становились рабочими органами соответствующих Съездов народных депутатов и Верховных Советов. Одновременно с этим в СССР, а затем и в РСФСР был учрежден пост Председателя Верховного Совета, который получил статус “высшего должностного лица” государства, что, с нашей точки зрения, фактически означало учреждение единоличного главы государства с совмещением функций спикера парламента. Исходя из этого в соответствии с принципом разделения властей конструкция государственной власти как в СССР, так и в РСФСР в тот период, по нашему мнению, приобрела форму парламентской республики, безусловно, с целым рядом специфических особенностей и противоречий.

Данная конструкция власти просуществовала в СССР до 14 марта 1990 г., когда был принят Закон СССР “Об учреждении поста Президента СССР...”, а в РСФСР - до 17 марта 1991 г., когда на всероссийском референдуме народом было принято решение об учреждении поста Президента РСФСР (кстати, упразднение этого института, если этот вопрос когда-нибудь возникнет, также должен решать российской народ).

Первый Президент СССР был избран в порядке исключения в том же 1990 г. на Съезде народных депутатов СССР - им стал М.С.Горбачев. Союзный институт президентства прекратил свое существование в декабре 1991 г. в связи с распадом Союза ССР.

Что касается поста Президента РСФСР, то, выполняя волю российского народа, Съездом народных депутатов и Верховным Советом РСФСР были внесены соответствующие дополнения в Конституцию РСФСР и приняты Законы РСФСР “О Президенте РСФСР” (21 апреля 1991 г.), “О выборах Президента РСФСР” (21 апреля 1991 г.) и “О вступлении в должность Президента РСФСР” (27 июня 1991 г.), в соответствии с которыми 12 июня 1991 г. на основе альтернативных свободных и демократических выборов был избран первый Президент РСФСР - Б.Н.Ельцин.

По действовавшему в тот период законодательству Президент РСФСР являлся высшим должностным лицом РСФСР, что идентично, с нашей точки зрения, статусу главы государства, и одновременно главой исполнительной власти. Анализ конструкции федеральной государственной власти в этот период свидетельствует о том, что в РСФСР был установлен президентский тип республиканской формы правления, хотя опять-таки с определенными специфическими особенностями.

Новая Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием, подтвердив сохранение института президентства, закрепила в то же время принципиально новую систему организации государственной власти в РФ.

Избрание и вступление в должность Президента РФ. В соответствии с действующей Конституцией РФ и ФЗ № 76 “О выборах Президента РФ” последний избирается гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года.

Выборы Президента РФ назначает Совет Федерации ФС РФ. Днем выборов является первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который был избран Президент РФ. Исчисление конституционного срока, на который был избран Президент РФ, начинается со дня его избрания. Срок со дня назначения выборов до дня выборов (т.е. голосования) должен быть не менее четырех месяцев. В случае, если Совет Федерации ФС РФ не назначит выборы Президента РФ в указанные в Конституции РФ сроки, выборы Президента РФ проводятся Центральной избирательной комиссией РФ в первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия Президента РФ.

Выборы Президента РФ проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию РФ.

Право выдвижения кандидата на должность Президента РФ принадлежит непосредственно избирателям и избирательным объединениям, избирательным блокам.

К кандидату на должность Президента РФ предъявляются следующие требования:

он должен быть гражданином РФ. Основания приобретения им гражданства не имеют юридического значения;
он должен обладать избирательными правами. Признание гражданина РФ судом недееспособным или отбывание им наказания в виде лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда лишает его права быть кандидатом на должность Президента РФ;
для кандидата на должность Президента РФ установлен нижний предел возрастного ценза - он не может быть моложе 35 лет. Существовавший в прежнем российском законодательстве (1991 г.) верхний предел возрастного ценза (65 лет) в новой Конституции РФ отсутствует;
кандидат на должность Президента РФ должен постоянно проживать на территории РФ не менее 10 лет (ценз оседлости). В законодательстве не указывается, как должен определяться этот срок проживания: или 10 лет в общей сложности, или 10 последних лет перед выдвижением в качестве кандидата на должность Президента РФ. Представляется, что более предпочтительным является второй вариант, однако официальное толкование этого положения Конституции РФ остается за Конституционным Судом РФ;
и, наконец, последнее. Конституционная норма устанавливает, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд. Отсюда следует, на наш взгляд, что такое лицо не может также быть выдвинуто и зарегистрировано в качестве кандидата на должность Президента РФ третий раз подряд.

Кандидат на должность Президента РФ считается избранным, если он получил более половины голосов избирателей (50+1), принявших участие в голосовании. Однако это при условии, что участие в голосовании примут не менее половины избирателей, внесенных в списки избирателей.

В случае, если в избирательный бюллетень было включено более 2 кандидатов на должность Президента РФ и ни один из них не был избран, Центризбирком РФ назначает повторное голосование по выборам Президента РФ по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей.

По итогам повторного голосования избранным считается кандидат на должность Президента РФ, получивший при голосовании большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к числу голосов избирателей, поданных за другого кандидата, при условии, что число голосов избирателей, поданных за этого кандидата, больше числа голосов избирателей, поданных против всех (то есть обоих) кандидатов.

В случае, если выборы Президента РФ признаны несостоявшимися (если в них приняло участие менее половины избирателей, внесенных в списки), недействительными (если допущенные при их проведении нарушения федерального закона не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей) или если при общих выборах либо при повторном голосовании ни один из кандидатов не был избран Президентом РФ, Совет Федерации ФС РФ назначает повторные выборы.

Более детально порядок организации и проведения выборов Президента РФ регулируется, как уже указывалось, ФЗ № 76, а также документами, принимаемыми в соответствии с этим законом Центризбиркомом РФ.

Президент РФ, избранный в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ № 76 “О выборах Президента РФ”, вступает в должность на тридцатый день со дня официального объявления Центризбиркомом РФ о результатах выборов Президента РФ. При вступлении в должность Президент РФ приносит народу следующую присягу:

“Клянусь при осуществлении полномочий Президента РФ уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию РФ, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу”.

Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного суда РФ. Именно с момента принесения присяги вновь избранный Президент РФ приступает к исполнению своих конституционных полномочий.

При вступлении вновь избранного Президента РФ в должность используются официальные символы президентской власти:

Штандарт (флаг) Президента РФ (утвержден Указом Президента РФ от 15 февраля 1994 г. № 319) располагается рядом с Президентом РФ. После принесения присяги Президентом РФ дубликат Штандарта (флага) поднимается над резиденцией Президента РФ в Кремле.

Знак Президента РФ возлагается на Президента РФ как главу государства на период его полномочий Председателем Совета Федерации ФС РФ. Использование Знака Президента РФ определяется нормами Государственного протокола.

Президент РФ приносит присягу на специальном экземпляре официального текста Конституции РФ, который изготовлен в качестве единственного экземпляра.

Штандарт (флаг) Президента РФ, Знак Президента РФ и специальный экземпляр текста Конституции РФ передаются вновь избранному Президенту РФ во время процедуры вступления в должность Президента РФ после принесения им присяги на специальном экземпляре текста Конституции РФ.

Конституционные функции. В системе федеральных органов государственной власти РФ Президент РФ стоит на первом месте, возглавляя конституционный перечень федеральных органов (ст. 11 ч. 1). Чем же определено это место Президента РФ в конституционном механизме РФ?

Прежде всего его функциональным назначением. Конституционные функции Президента РФ - это основные, главные направления его деятельности, определяемые и закрепляемые конституционными нормами.

В соответствии с Конституцией РФ можно выделить следующие функции Президента РФ.

Президент РФ - глава Российского государства, высшее должностное лицо страны, главное действующее лицо в государственной иерархии.
Президент РФ - гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, государственного суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности.
Президент РФ - арбитр, координатор согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти как федерального, так и субъектного уровня.
Президент РФ выполняет стратегическую функцию, определяя основные направления внутренней и внешней политики РФ, облекая их в форму ежегодных посланий Федеральному Собранию РФ.
Президент РФ - лидер страны, он представляет РФ как внутри страны, так и в международных отношениях.

Конституционные полномочия. Исходя из функционального назначения института президентства в РФ полномочия Президента РФ, закрепленные в Конституции РФ, носят достаточно обширный многообразный и исчерпывающий характер. Они не подлежат ни расширению, ни сужению путем принятия какого-либо федерального закона или подзаконного акта без предварительного внесения соответствующих изменений и дополнений в Конституцию РФ.

Все сформулированные в Конституции РФ полномочия Президента РФ можно сгруппировать по основным сферам его деятельности.

В сфере законодательной власти Президент РФ:

обладает правом законодательной инициативы, то есть правом вносить в Государственную Думу законопроекты, которые должны обладать приоритетом с точки зрения очередности их рассмотрения перед другими законопроектами;
назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом;
распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ;
назначает референдум РФ в порядке, установленном федеральным конституционным законом;
подписывает и обнародует федеральные и федеральные конституционные законы;
обладает правом отлагательного вето в отношении принятого палатами Федерального Собрания федерального закона;
обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики Российского государства.

В сфере исполнительной власти Президент РФ:

назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;
по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров;
имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;
имеет право отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ;
принимает решение об отставке Правительства РФ;
вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом;
представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ.

В сфере судебной власти Президент РФ:

представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ;
назначает судей других федеральных судов;
представляет Совету Федерации кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора РФ и вносит в Совет Федерации предложение об освобождении Генерального прокурора РФ от должности.

В сфере внешней политики Президент РФ:

осуществляет руководство внешней политикой РФ;
ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ;
подписывает ратификационные грамоты;
принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей иностранных государств;
назначает и отзывает после консультации с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях.

В сфере обороны и безопасности Президент РФ:

формирует и возглавляет Совет Безопасности (СБ) РФ, статус которого определяется федеральным законом и Положением о СБ, утвержденным Указом Президента РФ;
формирует и возглавляет Совет обороны РФ, статус которого определяется Положением о нем, утвержденным Указом Президента РФ;
утверждает военную доктрину РФ;
является Главнокомандующим Вооруженными силами РФ;
назначает и освобождает высшее командование Вооруженных сил РФ;
в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом;
при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

В иных сферах государственной деятельности Президент РФ:

решает вопрос о предоставлении политического убежища;
награждает государственными наградами РФ, присваивает почетные звания РФ, высшие воинские и высшие специальные звания;
осуществляет помилование.

Акты Президента. Президент РФ издает два вида юридических актов: указы и распоряжения. Принятые в рамках компетенции Президента РФ, они обязательны для исполнения на всей территории РФ.

Указы и распоряжения Президента РФ носят подзаконный характер, они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Как правило, указы Президента РФ носят нормативный характер (хотя могут издаваться и ненормативные указы), а распоряжения - это индивидуально-конкретные предписания.

Порядок подготовки, согласования и внесения проектов указов и распоряжений Президента РФ регулируются актами Президента РФ.

Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ регулируется специальным Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763. В соответствии с ним указы и распоряжения Президента РФ (акты) подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Акты Президента РФ подлежат официальному опубликованию в “Российской газете” (РГ) и Собрании законодательства РФ (СЗ РФ) в течение десяти дней после дня их подписания. Публикация текстов актов Президента РФ в указанных источниках является их официальным опубликованием. Официальным являются также тексты актов Президента РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации “Система”.

Акты Президента РФ могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям, переданы по каналам связи.

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

В актах Президента РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

Прекращение исполнения полномочий Президента РФ. Действующая Конституция РФ предусматривает несколько оснований прекращения полномочий Президента РФ.

Первое: по истечении установленного срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом РФ. Это общий порядок прекращения полномочий Президента РФ, закрепленный в Конституции РФ. Здесь необходимо иметь в виду, что в данном случае прекращение полномочий Президента РФ может наступить лишь при наличии двух условий, то есть а) истечения срока пребывания его в должности и б) принесения присяги вновь избранным Президентом РФ. Ни одно из этих двух обстоятельств в отдельности не может служить основанием прекращения полномочий действующего Президента РФ.

Второе: досрочное прекращение полномочий Президента РФ, то есть до истечения установленного Конституцией РФ срока.

Досрочное прекращение полномочий Президента РФ может произойти по нескольким основаниям:

в случае отставки Президента РФ;
в случае стойкой неспособности Президента РФ по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия;
в случае отрешения Президента РФ от должности.

В первом случае (отставка) досрочное прекращение полномочий непосредственно связано с волеизъявлением самого Президента РФ. О своей отставке Президент может заявить путем обращения к народу (так как присягу он приносит именно народу), изложив соответствующие обстоятельства своего решения. Иначе говоря, отставка Президента РФ носит добровольный, связанный с волей Президента РФ характер.

Во втором случае досрочное прекращение полномочий Президента РФ, безусловно, связано с медицинским заключением соответствующих учреждений, а также решением суда на основании этих документов о неспособности Президента РФ осуществлять свои полномочия. Здесь досрочное прекращение полномочий Президента РФ менее всего связано с его волеизъявлением, согласием или несогласием. Конечно, и в первом, и во втором случае необходимо разработать четкий законодательный механизм. Вряд ли следует считать факт временного исполнения обязанностей Президента РФ Председателем Правительства РФ в связи с проведением операции Президенту РФ указанным выше основанием прекращения полномочий Президента РФ. Тем более, что длилось это временное неисполнение Президентом РФ своих полномочий всего лишь сутки и регулировалось соответствующими указами Президента РФ.

Что касается отрешения Президента РФ от должности, то в этом случае решение о досрочном прекращении его полномочий принимается палатами Федерального Собрания РФ без какой-либо связи с волеизъявлением Президента, напротив - вопреки ему.

Система (механизм) обеспечения деятельности Президента РФ. Под системой обеспечения деятельности Президента РФ понимается совокупность создаваемых Президентом РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами постоянно действующих при нем органов, структурных подразделений и служб для обеспечения реализации его конституционных функций и полномочий. Эта система является своего рода механизмом президентской власти в Российской Федерации.

Конституционно-правовыми основами формирования и функционирования данной системы являются соответствующие нормы Конституции РФ (ст. 83 п. “ж”, “и”, “к” и другие нормы), Закон РФ “О безопасности”, другие федеральные законы и соответствующие указы и распоряжения Президента РФ.

Элементами (или звеньями) системы обеспечения деятельности Президента РФ являются:

Совет Безопасности (СБ) РФ.
Группа федеральных органов исполнительной власти, непосредственно подведомственных Президенту РФ.
Постоянно действующие консультативно-совещательные органы общественного характера при Президенте РФ.
Коллегиальные консультативно-координационные органы государственного характера при Президенте РФ.
Администрация Президента РФ.

Резюме: пост Президента РФ олицетворяет единство Российского государства, его суверенитет и целостность. Президент РФ должен всей своей деятельностью сохранять избранный нашим народом конституционный строй, принципы государственного устройства РФ, поддерживать стабильность демократического режима, гражданский мир и национальное согласие, быть гарантом прав и свобод граждан, выступать как верховный организатор действий в чрезвычайных условиях (стихийные бедствия, массовые беспорядки, катастрофы, война и т.п.).