Федеральное Собрание (ФС) - парламент РФ. В соответствии с Конституцией РФ Федеральное Собрание является парламентом РФ. Впервые в Конституции нашего государства закрепляется статус одного из органов государственной власти (ФС) как парламента. Какие же признаки и черты характеризуют ФС как парламент?

Во-первых, ФС РФ является представительным органом государственной власти РФ. Представительный характер этого органа выражается прежде всего в том, что он формируется (избирается) российским народом (избирателями).

Являясь носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ, ее многонациональный народ в результате выборов (прямых или косвенных) передает (делегирует) своим представителям в ФС часть государственной власти, доверяет им от имени народа осуществлять эту государственную власть. Отсюда членами российского парламента должны быть наиболее авторитетные, высоко эрудированные, компетентные представители самых различных социальных слоев российского общества, его политических спектров и воззрений.

Во-вторых, ФС является парламентом страны потому, что именно этот орган (и только он) наделен правом осуществлять законодательную власть на федеральном уровне, то есть принимать федеральные законы.

В-третьих, российский парламент обладает такой типичной для парламентов демократических стран функцией, как бюджетно-контрольная. ФС РФ принимает (утверждает) федеральный бюджет и осуществляет парламентский контроль за его исполнением.

В-четвертых, ФС является постоянно действующим органом. Депутаты Государственной Думы (члены нижней палаты ФС) осуществляют свою деятельность на постоянной основе. Профессиональная работа парламентариев - важный признак законодательного органа.

И, наконец, признаком, характеризующим ФС как парламент, является его внутренняя структура, то есть наличие двух палат с разным их правовым статусом, разветвленной системой постоянных и временных комитетов, подкомитетов, комиссий и других рабочих органов палат ФС. Именно подобное структурирование характерно для учреждений, именуемых парламентом.

Совет Федерации (СФ) ФС РФ. В соответствии с Конституцией РФ Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы (ГД). Совет Федерации выступает по отношению к Государственной Думе в качестве “верхней” палаты ФС. В действующей Конституции РФ нет прямого указания на то, что СФ - “верхняя”, а ГД - “нижняя” палата ФС. Однако функциональное назначение той и другой палаты свидетельствует именно о таком их соотношении. Следует отметить, что в конституционном (государственном) праве современных развитых государств признанной считается точка зрения о том, что в двухпалатном парламенте палата, выполняющая собственно законодательную функцию, то есть принимающая законы, является нижней палатой (например, во Франции - Национальное Собрание; В ФРГ - бундестаг; в США - Палата представителей и т.д.).

Верхняя палата выполняет следующие три основных задачи:

• не позволяет нижней палате принимать не до конца продуманные законы;
• ограничивать злоупотребления исполнительной власти (в том числе и главы государства);
• обеспечивать интересы отдельных территорий или национально-территориальных общностей.

Именно эти (и другие) задачи, естественно, с учетом специфики РФ, решает Совет Федерации ФС РФ.

Формирование СФ. Порядок образования СФ определяется Конституцией РФ и ФЗ от 5 декабря 1995 г. № 192 “О порядке формирования Совета Федерации РФ”.

В соответствии и на основании норм указанных актов в СФ входят в качестве его членов по два представителя от каждого из субъектов РФ. Одним из этих двух представителей является глава (руководитель) законодательного (представительного) органа государственной власти, а другой - главой исполнительного органа государственной власти (главой администрации) субъекта РФ. В случае, если в субъекте РФ функционирует двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти, его представитель в СФ определяется совместным решением обеих палат (или по совместному согласию палат).

Закон указывает, что формирование состава СФ происходит на основании должностного принципа. Представляется, что это не совсем верно. Да, действительно, членами СФ могут быть только указанные должностные лица органов государственной власти субъекта РФ. Однако до того, как таковыми стать, они должны быть избраны гражданами соответствующего субъекта РФ на основе свободных, альтернативных, всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании. При этом, избирая то или иное лицо на должность главы администрации (главы исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, граждане (избиратели) знают, что одновременно они как бы избирают его в качестве члена СФ от данного субъекта РФ. Еще более сложная избирательная процедура касается лица, претендующего на должность главы законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и, соответственно, члена СФ. Сначала он должен быть избран в качестве депутата данного органа, а затем из состава депутатов - избран главой его.

Таким образом, есть все основания считать, что СФ формируется по смешанному принципу: на основе косвенных выборов и должностного положения его членов в соответствующих субъектах РФ.

Организационно-правовое положение верхней палаты ФС РФ свидетельствует о том, что, будучи однажды сформированной (образованной), эта палата затем практически действует бессрочно (речь идет о палате, а не о ее членах). Иначе говоря, конкретных сроков полномочий Совет Федерации (как палата) по Конституции РФ и действующему законодательству не имеет. Частичные персональные изменения в членском составе СФ, которые могут происходить по различным основаниям, производятся самими субъектами РФ при участии СФ. Наиболее распространенным основанием изменений в членском составе палаты является избрание новых или переизбрание прежних руководителей законодательных и исполнительных органов в субъектах РФ.

В случае избрания на эти должности в субъектах РФ новых лиц автоматически прекращаются полномочия прежних представителей данных субъектов РФ в верхней палате, а вновь избранные руководители становятся по должности членами СФ. В свою очередь Совет Федерации своим постановлением в соответствии с заключением Мандатной комиссии палаты признает полномочия новых членов СФ.

В случае же переизбрания прежних руководителей субъекта РФ их членство в СФ подтверждается также соответствующим постановлением палаты.

Внутренняя структура СФ. Исходя из численности нынешнего субъектного состава РФ (89 субъектов) общее число членов СФ должно составлять 178 человек.

Из своего состава СФ избирает Председателя СФ, заместителей Председателя СФ. Указанные должностные лица не могут быть представителями от одного субъекта РФ.

В структуре СФ образуется Совет палаты, в состав которого входят Председатель СФ, его заместители, председатели комитетов.

В соответствии с Конституцией РФ и Регламентом СФ из состава членов СФ образуются комитеты, комиссии СФ.

Комитеты СФ являются постоянно действующими органами палаты. Они осуществляют подготовку заключений по проектам ФЗ и ФКЗ, принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение СФ; разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты и проекты иных правовых актов; организуют проведение парламентских слушаний; решают вопросы организации своей деятельности и деятельности палаты; рассматривают в пределах своих полномочий иные вопросы, относящиеся к ведению СФ. В структуре СФ образуется аппарат палаты, который осуществляет непосредственное обеспечение деятельности СФ.

Основными организационными формами работы Совета Федерации являются его очередные и внеочередные пленарные заседания, заседания комитетов и комиссий палаты, проведение парламентских слушаний по предметам ведения СФ и т.п.

Свои заседания СФ проводит раздельно с заседаниями Государственной Думы (за исключением трех случаев, указанных в ч. 3 ст. 100 Конституции РФ). Заседания СФ проводятся в период с 1 октября по 31 июля, носят, как правило, открытый характер.

Вопросы проведения и формирования повестки заседаний СФ, голосования и принятия решений по ним, парламентские слушания и другие вопросы, касающиеся общего порядка работы СФ, закрепляются и регулируются Регламентом СФ.

Компетенция Совета Федерации. Совокупность полномочий, установленных Конституцией РФ для СФ, образуют его компетенцию. Перечисленные в Конституции РФ полномочия СФ могут быть изменены или дополнены лишь путем принятия федерального конституционного закона. Что касается официального толкования конституционных статей, касающихся компетенции СФ, то это исключительная прерогатива Конституционного суда РФ.

Итак, какими конституционными полномочиями обладает СФ?

Первая группа полномочий СФ касается его участия в принятии федеральных и федеральных конституционных законов: право законодательной инициативы; решение вопроса об одобрении или неодобрении принятых Государственной Думой федеральных законов; решение вопроса об одобрении или неодобрении федеральных конституционных законов.

Вторую группу образуют полномочия СФ, касающиеся вопросов внутренней и внешней безопасности РФ, утверждение или неутверждение указов Президента РФ о введении на территории РФ военного или чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ.

Акты Совета Федерации. По вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению СФ, последний принимает постановления. Постановления СФ носят подзаконный характер: они должны издаваться на основании и в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (имеется в виду ФЗ и ФКЗ), им не противоречить. Постановления СФ могут носить нормативный и ненормативный характер.

Под “актами палат ФС” здесь понимаются постановления, принимаемые как Советом Федерации, так и Государственной Думой. Никаких иных актов палаты в соответствии с Конституцией РФ не принимают.

На основании указанного ФЗ акты палат ФС должны быть официально опубликованы, в противном случае они не могут применяться на территории РФ.

Акты палат ФС публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия. Официальным опубликованием акта палаты ФС считается первая публикация его полного текста в “Российской газете” (”РГ”) или Собрании законодательства РФ (СЗ РФ). Акты палат ФС направляются для официального опубликования Председателем соответствующей палаты или его заместителем. Акты палаты ФС вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Государственная Дума (ГД) ФС РФ. Государственная Дума является нижней палатой ФС РФ. Конституционно-правовой статус ГД принципиально отличается от статуса СФ. Если СФ - это палата субъектов РФ, представляющая их интересы в Федеральном Собрании РФ, то ГД - общефедеральная палата, представляющая в ФС интересы всего народа, электората (избирателей) России в целом.

Серьезно различаются палаты и по их функциональному назначению. Именно ГД призвана выполнять роль собственно законодательного органа, принимающего федеральные законы. Никакие другие федеральные органы государственной власти не обладают такой функцией.

Образование, состав, начало работы ГД. В соответствии с Конституцией РФ, ФЗ “О выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ” и др. федеральными законами депутаты ГД избираются гражданами РФ путем свободных, всеобщих, равных, прямых, альтернативных выборов при тайном голосовании.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, из которых 225 депутатов ГД избираются по одноименным избирательным округам на основе единой нормы представительства, а другие 225 депутатов ГД избираются по единому федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками. Таким образом, одна половина депутатов ГД избирается по мажоритарному принципу, а другая - по пропорциональному принципу.

ГД избирается сроком на четыре года. Началом работы вновь избранного состава ГД следует считать первое заседание ГД нового созыва, которое должно произойти на 30-й день после ее избрания. Президент РФ может созвать заседание ГД ранее этого срока. ГД полномочна начать работу при наличии в ее составе не менее 2/3 избранных депутатов.

Внутренняя структура ГД. Внутренне структурирование ГД характеризуется значительно большим разнообразием, чем это имеет место в СФ. Это объясняется прежде всего тем, что ГД, в отличие от СФ, - постоянно действующая палата, депутаты которой занимаются профессиональной парламентской деятельностью и т.д.

В соответствии с Конституцией РФ и Регламентом Государственной Думы ФС РФ внутренняя структура ГД включает Председателя ГД, его первого заместителя и заместителей, Совет ГД, комитеты и комиссии ГД, депутатские фракции и депутатские группы, аппарат ГД.

Организационные формы работы ГД. Под организационными формами работы ГД понимаются те рамки, в которых палата определенными методами и в определенном порядке реализует свои функции и полномочия. При характеристике организационных форм деятельности ГД следует исходить из того, что депутаты, ее составляющие, выполняют свои функции либо совместно, либо в составе определенных групп, либо индивидуально. В целом эта работа депутатов ГД и есть деятельность ГД во всех ее многообразных проявлениях.

Организационными формами работы ГД являются: сессии ГД, заседания ГД, заседания комитетов, комиссий, фракций и депутатских групп, заседания Совета ГД, парламентские слушания, работа депутатов ГД с избирателями и другие.

Основной и главной формой работы ГД является сессия. В течение г. ГД собирается на весеннюю и осеннюю сессии. В рамках каждой из сессий палата осуществляет свою работу в форме заседаний. Заседания ГД проводятся в определенные дни недели, которые устанавливаются регламентом ГД. Наряду с очередными заседаниями ГД может проводить внеочередные заседания. Во время сессии ГД проводятся также заседания ее комитетов и комиссий, парламентские слушания, заседания фракций и депутатских групп, а также осуществляется работа депутатов ГД в комитетах и комиссиях, со своими избирателями. Еженедельно собирается на свои заседания Совет ГД. Порядок работы ГД регулируется Регламентом ГД.

Компетенция ГД. Совокупность полномочий, установленных Конституцией РФ для ГД, образуют ее компетенцию. Так как полномочия верхней палаты, полномочия ГД не могут изменяться или дополняться иначе как путем принятия федерального конституционного закона, а официальное толкование соответствующих положений Конституции РФ может даваться только Конституционным судом РФ.

Все конституционные полномочия ГД можно было бы разделить на две основные группы.

Первую группу составляют полномочия в сфере законотворческого процесса: внесение законопроектов производится только в ГД; депутаты ГД обладают правом законодательной инициативы; федеральные законы принимаются только ГД; федеральный конституционный закон считается принятым только после одобрения его 2/3 голосов депутатов ГД.

Вторую группу составляют все остальные полномочия ГД, связанные с осуществлением ею функций федерального представительного органа государственной власти. Это дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты РФ и половины ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Акты ГД. Государственная Дума по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией РФ, принимает такой вид юридического акта, как постановление. Так же как и аналогичный вид акта, принимаемого СФ, постановление ГД носит подзаконный характер. Порядок опубликования и вступления в силу актов ГД аналогичен порядку опубликования и вступления в силу актов СФ и регулируется, как указывалось выше, ФЗ от 25 мая 1994 г. № 5.

Основания и порядок прекращения полномочий ГД. В соответствии с действующей Конституцией РФ существует общий порядок прекращения полномочий ГД и досрочное прекращение ее полномочий. Суть общего порядка в том, что полномочия ГД прежнего созыва прекращаются с момента начала работы вновь избранной ГД нового созыва. Необходимо обратить внимание, что полномочия прежнего созыва ГД прекращаются не с момента избрания нового состава ГД, а с момента начала работы ГД нового созыва, то есть с момента начала первого заседания вновь избранного состава ГД.

Досрочное прекращение полномочий ГД связано с ее досрочным роспуском Президентом РФ.

Досрочный роспуск ГД может быть осуществлен Президентом РФ в случаях, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции РФ.

В соответствии со ст. 111 Конституции РФ, после трехкратного отклонения ГД представленных ей для дачи согласия кандидатур на должность Председателя Правительства РФ, Президент РФ распускает ГД и назначает новые выборы. На основании ст. 117 Президент РФ может досрочно распустить ГД, во-первых, если она в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ и оба раза Президент РФ не удовлетворит это требование ГД и, во-вторых, если ГД откажет в доверии Правительству РФ, поставленному перед ГД Председателем Правительства РФ, а Президент РФ не удовлетворит требование ГД об отставке Правительства РФ.

В случае роспуска ГД Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная ГД собралась на свое первое заседание не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска ГД прежнего созыва.

Конституция РФ предусматривает четыре случая, когда досрочный роспуск Президентом РФ ГД невозможен. По основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции РФ, такой роспуск невозможен в течение года после ее избрания. По всем указанным в ст. 111 и 117 Конституции РФ, досрочный роспуск Президентом РФ ГД невозможен:

• с момента выдвижения ГД обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения СФ;
• в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения;
• а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Конституционно-правовой статус члена СФ и депутата ГД ФС РФ

Статус члена СФ и депутата ГД, естественно, неодинаков, как собственно и статус обеих этих палат.

Во-первых, член СФ не может быть одновременно депутатом ГД, точно также и наоборот.

Во-вторых, депутат ГД не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В-третьих, депутаты ГД работают на профессиональной постоянной основе.

В-четвертых, депутаты ГД не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельностью.

В-пятых, члены СФ и депутаты ГД обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой ФС.