2.5 . Правительство РФ

Общие положения. Конституционно-правовой статус Правительства РФ определяется Конституцией РФ (глава 6) и ФКЗ № 2 “О Правительстве РФ” от 17 и 31 декабря 1997 г. В соответствии со ст. 11 Конституции РФ Правительство РФ, наряду с другими федеральными органами, осуществляет государственную власть в РФ.

Однако какой вид государственной власти осуществляет Российское правительство, указывается ст. 110 Конституции РФ – исполнительную власть.

Однако было бы неверно трактовать норму данной статьи буквально, без увязки ее с другими конституционными нормами. В частности, ст. 112 Конституции РФ указывает на структуру федеральных органов исполнительной власти. Это означает, что исполнительную власть РФ осуществляет не только Правительство РФ, но и федеральные органы исполнительной власти РФ. Следовательно, Правительство РФ является высшим федеральным органом исполнительной власти. Оно объединяет и руководит работой всех федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов и т.п.), в том числе и теми из них, которые непосредственно обеспечивают исполнение Президентом РФ его конституционных полномочий и ему подведомственны.

Правительство РФ возглавляет также единую систему федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ, однако только в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Конституционное закрепление единой системы исполнительной власти в указанных сферах РФ и ее субъектов, ставит Правительство РФ в положение органа, возглавляющего, объединяющего и координирующего деятельность всех исполнительных государственных властных структур, отвечающего за состояние управления Российского государства в целом.

Образование и состав Правительства РФ. Формирование Правительства РФ начинается с назначения Президентом РФ Председателя Правительства РФ. Этот этап формирования Правительства РФ не может быть осуществлен без согласия Государственной Думы. То есть, прежде чем Президент РФ издает указ о назначении того или иного лица главой Российского Правительства, он должен не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры внести предложение в Государственную Думу о кандидатуре на этот пост.

Государственная Дума рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. Если Государственная Дума дает согласие по предложенной кандидатуре, то Президент РФ своим Указом назначает это лицо на должность Председателя Правительства РФ и процесс формирования Правительства РФ вступает в новый этап – формирование и утверждение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ).

На этом этапе Президент РФ поручает назначенному им с согласия Государственной Думы Председателю Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представить ему (то есть Президенту РФ) предложения о системе и структуре ФОИВ. В случае согласия Президента РФ с предложенной Председателем Правительства РФ системой и структурой ФОИВ Президент РФ своим Указом утверждает ее.

Следующий этап – формирование персонального состава Правительства РФ. Здесь, так же как и на втором этапе, главными действующими лицами являются Президент РФ и Председатель Правительства. Последний, в соответствии с утвержденной структурой ФОИВ, предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей (в том числе первых) Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а Президент РФ в случае его согласия с предложенными кандидатурами утверждает их своими указами на соответствующие должности. Таким образом, состав Правительства РФ формируется по должностному принципу, то есть оно состоит из Председателя Правительства РФ, его заместителей (в том числе первых) и федеральных министров. Статус федеральных министров могут иметь не только руководители федеральных министерств, но и руководители других федеральных органов исполнительной власти, если таковой будет определен соответствующими указами Президента РФ.

На этом, собственно, завершается процесс формирования Правительства РФ. Вопросы, связанные с освобождением от должности членов Правительства РФ, также решаются Президентом РФ по согласованию с Председателем Правительства РФ.

Однако вернемся к начальному этапу формирования Правительства РФ. Если предложенная Президентом РФ кандидатура Председателя Правительства РФ Государственной Думой будет отклонена, Президент РФ в течение недели со дня отклонения вносит второй раз предложение о кандидатуре. Вторичное отклонение кандидатуры дает право Президенту РФ также в недельный срок внести в Государственную Думу предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ в третий раз.

Конституция РФ не связывает Президента РФ обязательством представлять в Государственную Думу каждый раз (из трех раз) новую кандидатуру на пост Председателя Правительства. Этот вопрос Президент РФ решает самостоятельно (что было подтверждено соответствующим постановлением Конституционного суда РФ).

Итак, если и в третий раз Государственная Дума отклонит предложенную им кандидатуру Председателя Правительства РФ, Президент РФ в этом случае своим указом назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает ее новые выборы.

Дальнейший процесс формирования Правительства РФ пойдет по той же схеме, которая выше уже была описана в соответствии с Конституцией РФ.

Указанное полномочие Президента РФ не является чем-то из ряда вон выходящим, свидетельствующим якобы об авторитарном или диктаторском характере президентской власти в РФ. Подобного рода полномочиями обладают главы многих зарубежных государств. Суть, смысл данной процедуры – легитимное преодоление правительственного кризиса, выход из него цивилизованным путем, нормальное функционирование государственного механизма в соответствии с принципом разделения властей. Единственное, что в этой процедуре вызывает сомнение, так это право Президента РФ назначать Председателя Правительства РФ, а не исполняющего обязанности Председателя. Последнее положение, на наш взгляд, было бы более приемлемым и с конституционной, и логической точек зрения.

Председатель Правительства РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и Указом Президента РФ определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу. Несмотря на то, что Президент РФ по действующей ныне Конституции РФ обладает достаточно широкими полномочиями в сфере исполнительной власти, и в том числе, в отношениях с Правительством РФ, он не является главой Правительства РФ, а также главой исполнительной власти в РФ. Эти функции возложены на Правительство РФ, его председателя и ФОИВ.

Конституционные полномочия и акты Правительства РФ. Конституция РФ, определяя полномочия Правительства РФ, исходит из того, что оно является федеральным органом исполнительной власти общей компетенции, в отличие от федеральных министерств и иных ФОИВ, осуществляющих свою деятельность в конкретных отраслях или межотраслевые функции.

Итак, каковы же полномочия Правительства РФ?

Первый блок полномочий касается федерального бюджета: Правительство РФ разрабатывает его и представляет Государственной Думе на утверждение; обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета.

Второй блок полномочий Правительства РФ связан с обеспечением проведения в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики.

Третий – с обеспечением проведения в РФ единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии.

Четвертый – с осуществлением управления федеральной собственностью.

Пятый – с осуществлением мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ.

Шестой – с осуществлением мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью.

Компетенция Правительства РФ не ограничивается перечисленными выше полномочиями. Оно осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, ФКЗ “О Правительстве РФ”, указами президента РФ.

Акты Правительства РФ. Правительство РФ издает в рамках своей компетенции два вида актов: постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение.

Во-первых, эти акты Правительства РФ носят подзаконный характер, они издаются на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов, а также нормативных указов Президента РФ. Во-вторых, они обязательны к исполнению на всей территории РФ. В-третьих, постановления носят нормативный характер, тогда как распоряжения являются, как правило, индивидуально-конкретными предписаниями.

Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

Порядок опубликования и вступления в силу актов Правительства РФ регулируется Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763.

Акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в “Российской газете” и “Собрании законодательства РФ” в течение десяти дней после их подписания.

Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. В актах Правительства РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

Прекращение полномочий Правительства РФ. Конституция РФ устанавливает несколько оснований прекращения полномочий Правительства РФ.

Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Конституция РФ прямо не устанавливает для президента РФ общего срока деятельности, а увязывает его со сроком деятельности Президента РФ. Поскольку Президент РФ избирается сроком на четыре года, следовательно, и общий срок полномочий Правительства РФ составляет четыре года.

После истечения конституционного срока полномочий Президента РФ избрания и вступления в должность вновь избранного Президента РФ, прежнее Правительство РФ должно прекратить свою деятельность и дать возможность вновь избранному Президенту РФ сформировать новое Правительство РФ.

Досрочное прекращение полномочий Правительства РФ. В Конституции РФ предусмотрено четыре условия, при наступлении одного из которых должно последовать досрочное прекращение полномочий Правительства РФ.

Первое. Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ. Речь в данном случае идет о добровольной отставке Правительства РФ. Однако окончательное решение этого вопроса остается за Президентом РФ.

Второе. Президент РФ может принять сам решение об отставке Правительства РФ. В этом случае, напротив, инициатива исходит от самого Президента РФ.

Третье. Правительство РФ может уйти в отставку в результате выражения ему недоверия Государственной Думой, однако при согласии с этим решением Государственной Думы Президента РФ. Если же Президент РФ не согласен с решением Государственной Думы о выражении недоверия Правительству РФ, оно продолжит свою деятельность. В случае, если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ должен принять одно из двух решений: либо отправить в отставку Правительство РФ, либо распустить Государственную Думу.

И, наконец, четвертый вариант, когда само Правительство РФ, по своей инициативе, в лице своего Председателя, может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ.

Постановка данного вопроса может быть связана с требованиями Правительства РФ к Государственной Думе решить тот или иной вопрос (например, утвердить представленный Правительством РФ проект федерального бюджета). И в данном случае, как и в предыдущих трех, решение в конечном счете остается за Президентом РФ. Если Государственная Дума в доверии Правительству отказывает, Президент РФ в течение семи дней принимает одно из двух решений: либо отправляет в отставку Правительство РФ, либо распускает Государственную Думу и назначает ее новые выборы.

Во всех указанных выше случаях прекращения полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до формирования нового Правительства РФ, осуществляя при этом в основном решение вопросов оперативно-организационного характера.

Федеральные органы исполнительной власти РФ. В Конституции РФ о федеральных органах исполнительной власти (ФОИВ) говорится в самом общем виде (ч.1 ст. 112): Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения на эту должность представляет Президенту РФ предложения о структуре ФОИВ.

Акты ФОИВ. Федеральные органы исполнительной власти РФ, их руководители издают постановления, распоряжения, приказы, инструкции и т.п. Порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов ФОИВ регулируется Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти”.

Резюме: Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти РФ. Оно объединяет, координирует и руководит всей системой государственного управления в РФ.