4.2. Роль ГИС в решении задачи построения муниципального кадастра

Город представляет сложную систему, которая требует для решения своих проблем координации множества служб, которые в настоящее время плохо скоординированы и преследуют узко-ориентированные, в основном оперативно-тактические цели. Это обстоятельство не дает возможности использовать методы общей теории систем и системного подхода в задаче управления городским хозяйством. Для построения даже простейшей балансовой модели требуется большое количество разнообразной и разнородной информации, иначе любые оценки и прогнозы будут недостоверными, а скорее всего, просто неправильными. Для более глубокого анализа требуется переход к динамической модели, а это влечет необходимость сбора, ведения и хранения информации, которая даже и не собирается никем и нигде. Например, знание величины приростов/убыли различных категорий жителей города, рабочих мест, городских инвестиций и т.д. даст представление о тенденциях изменения города как сложной системы. Только по накопленной информации можно отследить часто незаметные для администрации (и жителей) происходящие соответствующие изменения, чтобы иметь возможность ставить перед городской администрацией и решать задачи по переводу города в фазу развития. Муниципальное управление распространяется на сферу, где велико влияние субъективных и случайных факторов. Принимаемые административные решения сказываются на функционировании городского хозяйства далеко не очевидным образом. В результате возникает опасная иллюзия, что принятое наобум управленческое решение в целом ничем не хуже компетентного. Причем эта иллюзия тем больше, чем больше опыт работы в своей должности какого-либо специалиста или управленца (в том числе и мэра). Преодоление социально-психологического барьера при организации муниципальной информационной системы очень сложная задача и, как показывает опыт, решается разработкой и созданием различных, не связанных между собой баз данных. Необходимость повышения эффективности информационной системы влечет за собой перестройку в отношениях внутри городской администрации (необходимо готовить совместные данные по запросам различными ведомствами и отделами).

При создании муниципальной ГИС (МГИС) ключевым элементом является земельный участок города, который обслуживается ЖЭКами, участковыми врачами, милиционерами, школами, предприятиями торговли и др. Выделение участка территории в качестве основного объекта управления предполагает перестройку системы отчетности и изменение ответственности городских служб. ГИС, реализующая территориальный подход, не может использоваться городскими властями, пока этот подход не будет реализован сначала в системе бумажного документооборота, что решается относительно легко введением текущего контроля за положением в микрорайонах на уровне заместителей администрации. С другой стороны, изменение отчетности является вторичным по сравнению с изменением системы ответственности. Главной проблемой здесь является создание такого распределения ответственности, при котором контроль и исполнение должны быть распределены по разным службам.

Организационные структуры различных городских администраций могут существенно отличаться друг от друга. Объективные причины могут быть связаны с наличием крупных градообразующих предприятий, которые имеют и содержат свой жилой фонд, тепло и водоснабжение и вносят наибольший вклад в городской бюджет в виде налоговых поступлений. В этом случае ряд городских служб работает чисто номинально. Есть города, где важное значение по объективным показателям придается одной службе (экологической или др.), а в других городах эти службы могут отсутствовать. Субъективные причины в первую очередь связаны с личностью руководителя города и его окружения, так как каждый мэр строит по-своему процесс управления. Есть практически одинаковые города по численности населения, структуре, функциям администрации, но при этом штат администрации одного города втрое превышает по численности штат другого.

Схема построения городской ГИС

Укрупненная схема создания городской ГИС содержит семь основных этапов:

1. Определение целей городской администрации.
2. Определение функций органов местной власти применительно к принятию решений при помощи ГИС.
3. Построение информационной модели управления городским хозяйством:
1. Выделение и классификация данных по основным методам их использования: исходные, промежуточные и вспомогательные, директивные или выходные данные;
2. Построение моделей данных для ГИС. Определение объектов и сущностей. Определение атрибутов.
4. Определение эффективности функционирования ГИС и выбор технологических решений.
5. Получение организационной поддержки.
6. Создание пилотного проекта.
7. Полная разработка и реализация ГИС.

Рассмотренная схема построения ГИС городского хозяйства может быть перенесена на другие типы ГИС. Картографическая информация в таком процессе разработки для администрации "прозрачна": являясь интеграцией экономических, статистических, экологических и др. данных, для руководителя, заказывающего ГИС, она невидима.

В настоящее время модульно разрабатываются муниципальные и региональные ГИС в значительном количестве городов и районных центров, включая Московскую, Калиниградскую, Саратовскую, Пензенскую, Ульяновскую и др. области, Анжеро-Судженск и др. Следует отметить большой опыт Обнинска Московской обл., который нашел свое отражение в достаточно уникальной книге А.Ф.Сурнина "Муниципальные информационные системы. Опыт разработки и эксплуатации". Значительное место занимают статьи в рубриках "Кадастр" и "Муниципальные ГИС" в периодическом издании "Информационный бюллетень ГИС-Ассоциации", где ставятся и обсуждаются пути решения острых проблем, встающих на пути создания кадастра.