Содержание Тема 4. Политика и политическое управление 4.1. Трансформация содержания политики государства и управления в различные исторические эпохи 4.2. Взаимосвязь политики и управления на современном этапе 4.3. Политический механизм управления Тема 4. Политика и политическое управление 4.1. Трансформация содержания политики государства и управления в различные исторические эпохи Если рассматривать политологию как науку о политике во всех ее проявлениях, как мы это делаем, то, естественно, необходимо уделить должное внимание самому понятию политики: уяснить, когда и почему появилась потребность в этом термине, какой в него вкладывали смысл, как он трансформировался, наполнялся новым содержанием с течением времени. Термин "политика" возник в Древней Греции. Он образован от слова polis - город, государство (в Древней Греции город был, как правило, и государством). Основное его содержание связывалось с характеристикой, описанием и анализом форм государственного правления. с тем, что "относится к государству" (Аристотель. Политика). В дальнейшем традиция анализа форм государственного правления (монархия, республика и их разновидности) прочно закрепилась в политической науке. Долгое время проблематика политической науки практически целиком концентрировалась вокруг государства. Так, в вышедшем еще в 1910 г. американском популярном учебнике Д ж. Гарнера "Введение в политическую науку" утверждалось, что "политическая наука начинается и заканчивается государством". С точки зрения нашего подхода к анализу политики чрезвычайно важно понять, какого рода управленческие задачи решались при этом. С этой целью придется "углубиться" в историю, в тот период, который обозначают как родовой, первобытнообщинный строй. Сообщества людей, как и любая сложная система, стремятся сохранить свою целостность и интегрировать отдельные свои составляющие, регламентируя тем или иным образом взаимосвязи (взаимоотношения) их друг с другом и с системой в целом. В общинном сообществе интеграция и регламентация осуществлялись при помощи родственных связей, обычаев, традиций, привычек, сложившихся форм поведения. Отсутствие глубокой дифференциации внутри этого общества ("схожесть элементов") и сравнительная бедность и схематизм, постоянство типов воспроизводимых внутренних связей делали процесс интеграции и регламентации данного общества сравнительно простым. Он не требовал для этих целей специальных структур, как и групп людей, специализирующихся па выполнении определенных управленческо-регламентирующих функций. Этот процесс развивался в основном стихийно, спонтанно, и четкого разделения на управляющих и управляемых в общинном обществе не существовало. Можно сказать, что при общинном строе управление осуществлялось как бы "на общественных началах" и в большей мере за счет "поголовного" участия в нем взрослых членов общины, которые доверяли друг другу, что предопределяло добровольное соблюдение ими обязательных норм поведения. К тому же это общество еще не располагало достаточными ресурсами для того, чтобы выделить какую-то их часть для выполнения функций, не связанных непосредственно с добыванием жизненных благ. По мере развития первобытного общества, разделения труда, увеличения числа членов общины и их территориального расселения, усложнения социальной структуры и увеличения разнообразных связей внутри общины начали формироваться группы людей, образ жизни и интересы которых стали резко отличаться от образа жизни и интересов других групп, что иногда приводило к конфликтам между ними. В этих условиях старыми способами сохранить целостность общества и интегрировать его элементы в целях совместной деятельности и совместной жизни было уже невозможно, как невозможным стало и добровольное подчинение общеобязательным нормам или управление обществом на общественных началах. Потребовалось создание специальных институтов для выполнения управленческих функций в обществе и согласования конфликтующих интересов различных групп, своего рода "арбитра", "координатора" и "регулировщика" в одном лице, который бы олицетворял общую волю и определял общее благо. С созданием в обществе системы институтов, выполняющих данные функции, формируется государство и появляется политика. Слово "государство" (state - англ.; Staat - нем.; etat - франц.) в качестве общего термина, обозначавшего состояние общественно-политического организма, впервые употребил в начале XVI в. Н.Макиавелли в форме stato. В английском языке несколько ранее использовались родственные слова status и estate, в число значений которых входят положение, статус, а в последнее время и государство. Оба этих термина происходят от латинского status - состояние (гражданское), положение. Политическая мысль выработала множество определений государства, которые можно классифицировать на дескриптивные и нормативные, теологические и светские, философские. юридические и социолого-политологические, либеральные, консервативные и социалистические (марксистские). Абсолютное большинство исследователей, признавая государство продуктом естественно-исторического развития общества, по-разному определяют приоритетные факторы его возникновения, следовательно, во многом по-разному трактуют и функции государства, сущность политики. Марксисты приоритетное внимание уделяют проблемам противостояния общественных групп (классов). Достаточно вспомнить Энгельса: государство создается для того, чтобы противостоящие классы не пожирали друг друга в бесплодной войне. В марксизме государство как орбитр всегда пристрастно и фактически выполняет волю одной общественной группы (класса) - той, которая доминирует в экономике. Это прежде всего орган насилия. Одновременно государство рассматривается марксистами как определенная форма организации общества, особое его состояние (вспомним значение основополагающего латинского слова status), что и послужило основой концепции отмирания государства. У Локка и особенно Руссо превалирует договорное начало в образовании государства: люди договорились на "паритетных" началах создать орган для защиты своих естественных прав и обеспечения общей безопасности, безопасности всех и каждого. Естественно, что при таком подходе насилие уже не является безоговорочно доминирующим и всеобъемлющим принципом функционирования государства. Имеется определенное число сторонников и теории формирования государства путем (и за счет) завоеваний и подчинения других народов - опять-таки путем насилия, но направленного вовне, а не вовнутрь данного сообщества. Не вдаваясь в полемику, отметим главное: выросшее из недр общества государство ("публичная власть") oi-деляется от общества, создает сеть специальных институтов и учреждений и слой профессионалов-управленцев, которые монополизирую] право на определение общеобязательных правил поведения, легальное применение насилия, определяют, что есть общая воля и общее благо. Формируя основные "правила игры" и следя за их исполнением, получая в свое распоряжение соответствующие ресурсы и возможности воздействия на процессы, происходящие в обществе, государство становится важнейшим арбитром и координатором во взаимоотношениях отдельных групп, а близость к арбитру-координатору во многом определяет статус и роль групп в обществе, их возможности удовлетворения своих потребностей и интересов. Иными словами, на определенных этапах развития общества существующие в нем группы реализуют свои важнейшие стратегические (политические) интересы и выстраивают линию отношений с другими группами не иначе как с помощью посредника, ибо все важнейшие управленческие функции, как и вся политика, замыкаются на деятельности государства. Политика на этом этапе развития, по выражению Ленина, и "есть участие в делах государства, направление государства, определение форм, задач, содержания деятельности государства". По мере развития общества, накопления в нем материальных благ, снижения остроты противоборства между отдельными группами за эти блага, самообучения и овладения обществом цивилизованными формами решения конфликтных ситуаций, овладения принципами и механизмами самоорганизации и самонастройки, создания соответствующих институтов (партии, средства массовой информации, другие институты гражданского общества), а также процедур и механизмов (выборы прежде всего) положение в политической сфере резко меняется. В конце XIX - начале XX в. сначала в США, где государство вырастало из местного самоуправления и где рано возникли автономные организованные группы, а затем постепенно в Западной Европе государство утрачивает значение едва ли не единственного инструмента политики. Оно оказывается опутанным сложной сетью институтов и отношений, которые соединяют его с гражданским обществом и обеспечивают демократический характер публичной политической власти. В фокусе политической науки сосредоточиваются не государство и государственный строй, а власть и политическая система. В соответствии с этим корректируется понятие политики. В ней появляются такие проблемы, как: -- сфера притязаний различных акторов (субъектов) на власть, их роль и функции в политической системе; - легитимность притязаний различных акторов на власть; - ресурсы различных акторов на выполнение властных функций; - сформированность у акторов политически значимых притязаний; - формы и методы воздействия акторов на деятельность государственных органов: - отбор управляемыми тех, кому они вручают бразды правления (управляющих); - взаимодействие управляемых и управляющих в ходе выработки и принятия жизненно важных для общества решений. 4.2. Взаимосвязь политики и управления на современном этапе Итак, рассмотрев политику вначале как "все то, что имеет отношение к государству", а затем и в более современном понимании, предлагаем определение этого понятия. Политика - это особый вид межгрупповых отношений, связанных с использованием большими группами людей институтов публичной власти для реализации их жизненно важных интересов. Из предыдущего изложения ясно, что политика и политическое управление в СССР почти целиком замыкались на деятельности государства - главного арбитра и координатора поведения и деятельности групп в обществе. Наличие в системе политического управления такого звена, как КПСС, по существу ничего не меняло. КПСС не была партией в современном смысле этого слова. Это была государственная партия, основополагающая часть государственной структуры, определяющая t гратегию общественного развития и осуществляющая контроль за ее реализацией через систему государственных и общественных институтов. В этом заключался основной смысл "партийного руководства". Не случайно все важнейшие государственные решения принимались совместно ЦК КПСС и Советом Министров. Соответствующим образом развивалась в СССР и политическая наука. На Западе одной из наиболее рано утвердившихся и развитых областей политической науки является область публичного управления. В СССР же принято было говорить о партийном руководстве и государственном управлении. Использование двух терминов-определений отражает не просто семантические, а теоретико-методологические различия между советским (и частично российским) "государственным управлением" и преимущественно западным "публичным управлением". Создание большевиками системы однопартийного государства, или государственной партии, привело к огосударствлению почти всей жизни общества и индивидов, к подмене социокультурного идеологическим и формально-юридическим. Область частного почти полностью изгоняется не только из экономики, но и из социально-политической и культурной сферы общества. Поэтому управление едва ли не всеми делами общества и индивидов становится государственным управлением, а само это управление как отрасль научного знания переходит преимущественно в лоно юридических наук, главным образом административного права. Дополнением ему служила и такая отрасль знания, как партийное строительство. Параллельно развивающаяся социалистическая правовая система отказалась от деления права на публичное и частное, а конституционное право превратила в государственное право. В западной, капиталистической системе собственность, экономика и управление в данной сфере первоначально провозглашались почти исключительно частным, неполитическим делом. Публичная же сфера жизни общества, признаваемая по преимуществу политико-государственной, к таковой не сводилась, создавая предпосылки для многозначности отношений между политикой и управлением и их интерпретацией. В западной, прежде всего англосаксонской и французской, науке публичное управление (public administration) отделяется от частного управления (private administration) и управления бизнесом (business administration). Курсы публичного (государственного - по отечественной терминологии) управления читаются во многих странах в рамках политической науки. Во многом этому способствовало то обстоятельство, что в зародившихся в XIX в. социологии и политической науке государство рассматривалось как особый механизм управления делами общества. В первую очередь это относится к США, где такие видные представители публичного (государственного) управления, как Л.Гулик, Ф.Маркс, Дж.Марч, Г.Саймон, Д.Уалдс, получили ученые степени в области политической науки, а столь крупные политологи, как Г.Алмонд, Р.Дал, П.Херринг, В.-О.Ки, Д.Трумен, внесли заметный вклад в развитие теории этого управления. Публичное управление было одной из пяти важнейших областей знания (другими являлись сравнительное государственное устройство, публичное право и политическая теория). О значении публичного управления в американской политической науке свидетельствует и тот факт, что пять из первых одиннадцати президентов США принадлежали к числу специалистов в этой области. Самый известный из них - В.Вильсон удостоился чести не только быть избранным президентом США, но и стать основателем современного американского публичного управления. В своем классическом труде "Исследование управления", опубликованном в 1887 г., В.Вильсон, опираясь на идеи западноевропейских ученых (прежде всего М.Вебера), предложил свое видение возможностей сочетания демократического правительства и эффективного публичного управления. Для этого, по его мнению, необходимо прежде всего создать эффективную профессиональную государственную службу, способную использовать достижения социальных наук (не в последнюю очередь политической науки), а также отделить публичное управление от политики с ее коррупцией и скандалами. Вильсон и его последователи рассматривали управление, публичное и частное, прежде всего как технический процесс. Отсюда стремление применить к публичному управлению технологию научного менеджмента, возникшую в сфере бизнеса, и тем самым профессионализировать процесс этого управления и самих госслужащих. Поэтому идеалом публичного управления объявлялось не партийное и не политическое управление, а - в ригористическом варианте - менеджмент в духе Тейлора. Одним из выражений этой тенденции явилось возникновение в рамках публичного управления области, носящей английское название "паблик полиси" (public policy)'. Эта быстро развивавшаяся в конце 60-х - начале 70-х гг. XX в. область публичного управления была названа еще в 1951 г. Г.Лассвеллом policy science, т.е. наука о выработке и реализации курса действий (решений) в публичной сфере (наука о курсах политики). Указанная область политической науки иногда делится на policy analisis, которую известный американский политолог С.Хэнсен относит к ясно выраженному, сфокусированному и математическому анализу направленной вовне деятельности публичных органов управления и ее воздействия на общество, и на policy making - выработку, формулирование решений, курса этих органов2. Если в русском языке речь идет об экономической, социальной, урбанистической, демографической и другой политике, то в английском употребляется термин policy, а не politics. В западной политической науке в исследованиях публичного управления и курсов политики используются пять основных теоретико-методологических направлений. Первое - теория сложных организаций. В ее рамках политологи стремятся выявить воздействие особенностей структур политико-государственных организаций и их функционирования на выработку управленческих решений и курса политики. Второе связано со стремлением выявить причины неудач реализации решений или курса. Особое внимание при этом уделяется контролю, критериям оценки, взаимоотношениям управленцев с общественностью, а также отношениям между вышестоящими и нижестоящими органами управления. В третьем, институциональном направлении, которое является междисциплинарным, особенно интенсивно используется социологическая теория организаций. Представители этого направления изучают, как осуществляется координация между различными уровнями и единицами управленческих организаций, какова степень оптимальной централизации и децентрализации управления, каковы организационные условия эффективного управления. Четвертое направление - политико-экономическое. Сюда входят марксистская теория, теории политического развития, зависимости, корпоративизма, распределения ресурсов и др. Все они исследуют курсы политики, публичное управление в той или иной общественной области. исходя из определенного понимания взаимодействия государства (собственно политической сферы), общества и экономики. При этом используются такие показатели, как характер господствующей в обществе политической идеологии, ценности правящих политических партий, результаты выборов, особенности формы правления, деятельности государственных органов, распределение доходов, структура национального бюджета и т.д. Пятое направление основано на изучении бюрократии и политики бюрократов (термин используется в веберовском смысле - управленец). Представители этого направления исследуют не только как и почему бюрократы принимают решения, в том числе с использованием концепции рационального выбора. Они также изучают взаимоотношения бюрократов и политиков (т.е. выборных должностных лиц); более того. они выявляют место бюрократов во всей сети политических сил и интересов, степень независимости бюрократов от политиков и политического контроля и даже их политическую роль. Публичное управление, таким образом, с точки зрения доминирующих в западной политической науке взглядов и теорий оказывается неразрывно связанным с политикой. Американский опыт особенно ярко демонстрирует весь существующий на Западе континуум взаимоотношений между политикой и публичным управлением, все многообразие научных объяснений этих взаимоотношений. На одном его конце - жесткая дихотомия политики и публичного управления, когда идеалом объявляется непартийное и неполитическое управление, т.е. управление, находящееся вне сферы политики. Смягченный дуализм признает, что публичное управление относится к сфере государства и правительства (т.е. политики), но делает упор на поиск строго научных (в том числе системных, операциональных и т.д.) критериев этого управления, на раскрытие универсальных принципов и целей публичного и частного управления и менеджмента, на выработку общих требований к качеству гражданских служащих и менеджеров. Наконец, на другом конце этого континуума находятся те специалисты, которые, признавая возможность применения научных критериев к организации публичного управления, все же считают, что в реальности содержание этого управления определяется политикой. Последняя позиция завоевывает в настоящее время все больше сторонников. Как подчеркнули видные американские ученые Дж.Рэбин и Дж.-С.Бауман, "разделение политики и управления оказалось катастрофическим как в научном, так и в политическом отношении... Кризис в американском публичном управлении является в конечном итоге проблемой политической теории; теория управления есть теория политики. Поиски аутентичной теории публичного управления завершены, мы должны преодолеть их, делая упор на роль политики в управлении". Аналогичный подход начал формироваться и в отечественной науке в конце 70-х - начале 80-х гг. Здесь сложилась и получила признание особая отрасль научного знания - теория государственного управления (ТГУ), в рамках которой управление трактовалось уже не в прежнем, узком смысле, т.е. как административное и административно-правовое воздействие, исходящее главным образом от исполнительно-распорядительных органов, государства, а как многофакторная система взаимоотношений между государством и обществом, включающая элементы прямого и косвенного регулирования, постоянное взаимодействие с общественным мнением, социально-психологические механизмы управления, особенности бюрократического сознания и т.д. Чтобы детальнее прояснить суть вопроса и более наглядно представить, как сочетаются политика и управление, обратимся к работам по общим проблемам теории управления и попытаемся выявить, какой смысл вкладывается в это понятие специалистами данного профиля. Согласно их взглядам, управление - это: во-первых, функция, элемент сложных систем (в том числе социальных, общественных), обеспечивающих поддержание режима деятельности, упорядочение структуры, способов функционирования и развития системы: во-вторых, воздействие на общество, осуществление стихийно -путем самонастройки (рынок) - или с помощью общественных институтов (субъектов управления) специальных акций; в-третьих, определение программ и целей деятельности субъектов управления, подготовка и принятие решений, организация и контроль исполнения: в-четвертых, содержание, механизм, границы и цели управления, зависящие от общественно-политического строя, политического режима, конкретно-исторических условий; в-пятых, не только деятельность специальных институтов, но и участие в этом процессе рядовых граждан; в-шестых, управление в обществе одной сферой, ведущее, как правило, к изменениям и в других сферах (т.е. чисто политического управления не бывает, оно призвано решать экономические, социальные, духовные проблемы). Достаточно сравнить исходные посылки специалистов по теории управления с тем, что говорилось выше о политике, чтобы прийти к однозначному выводу о неразрывности политики и управления и рассматривать данные посылки специалистов-управленцев как своего рода исходную основу программы теоретических и практических изысканий в области политического управления. Естественно, что это будет всего лишь общая схема, указывающая направление поиска, но не дающая прямых ответов на вопросы. 4.3. Политический механизм управления Опираясь на рассмотренную схему, сделаем первый важный шаг в очерченных рамках в поиске ответов на интересующие нас вопросы. Что в политическом управлении наиболее специфично? Политическое управление связано с наличием у субъектов политики различных противоречивых и даже конфликтных интересов, которые в той или иной степени осознаются и выражаются, что приводит к соперничеству в борьбе за принятие тех или иных решений или курса внутренней или внешней политики. Иначе говоря, возникает ситуация политико-властных отношений, участники которых, как правило, обладают не только несовпадающими интересами, целями, но и различными ресурсами. С процессуальной точки зрения политико-властное управление происходит путем выработки правил игры, принятия, реализации управленческих решений и курсов политики, контроля за их выполнением (напомним: в ситуации противоречивых интересов и борьбы их их носителей). Наиболее развит политический механизм управления в условиях демократической политической системы. Граждане здесь участвуют в управлении и политике как прямо (непосредственно), так и косвенно (опосредованно). Наиболее массовыми и эффективными формами в прямого участия являются выборы и референдумы. В условиях демократии прямое воздействие на политико-управленческие процессы оказывает общественное мнение, выраженное через опросы, средства массовой информации и различные формы политического участия (митинги, демонстрации, посылка писем и т.д.). В качестве посредников между гражданами и управленческими структурами выступают избираемые населением представители, прежде всего депутаты. Немалая роль в этом принадлежит и таким посредникам, как политические партии, другие общественные организации и движения, представляющие интересы всех основных слоев и групп. Таким образом, политическое управление предстает как процесс выработки и реализации властно-управленческих решений, курсов политического отбора самих управленцев на основе прямого и/или опосредованного участия в нем граждан, социальных, этноконфессиональных и территориальных групп и общностей и их организаций включая осуществление ими контроля над деятельностью структур госслужбы. Механизм политического управления можно анализировать в трех аспектах: а) нормативном, т.е. как совокупность устоявшихся правил взаимодействия субъектов политико-властных отношений (например, для участия в выборах политику необходимо знать, в какой мере предложенные процедуры выборов способствуют действительному волеизъявлению граждан, формированию эффективно действующих представительных органов): б) с точки зрения возможностей и ресурсов, способов реализации, самих субъектов политико-властных отношений; в) динамичном, когда политический механизм изучается не в статике, а во взаимодействии, в процессе выработки, принятия, реализации и контроля тех или иных конкретных политико-властных решений (например, но поводу приватизации собственности). Несмотря на все вышесказанное, может зародиться сомнение: а не есть ли политическое управление всего лишь государственное управление? Отвечаем: нет! Во-первых, они не совпадают по объему. Обретя импульс самонастройки и саморегуляции, создав для этих целей определенные институты и наделив их властными полномочиями (не зря говорят, что средства массовой информации-четвертая власть), общество получило возможность решать часть своих жизненно важных задач межгруппового взаимодействия и взаимоотношений, не прибегая к посредническим функциям государства. Во-вторых. Один и тот же предмет политология и теория государственного управления рассматривают с разных позиций. Возьмем для примера правовые нормы (по принятой в начале главы терминологии "правила игры" - общеобязательные нормы поведения). С точки зрения теории государственного управления отношение к этим нормам различных групп и общественных институтов не является приоритетным вопросом, а с точки зрения политологии, политического управления это один из центральных вопросов. Образно это можно представить так: для теории государственного управления приоритеты таковы: от государства - к гражданскому обществу - к гражданину; для политического управления: от гражданина - к гражданскому обществу к государству. Каковы в этом отношении нынешние российские реалии? Сложилась ли здесь система политического управления? В настоящий момент Россия находится в начале периода, который является переходным к новой системе общественных отношений и политико-государственного устройства. Согласно мировой практике, подобный период занимает 15-20 лет и характеризуется частыми кризисами в разных областях жизни, обострением конфликтов между различными общественными силами и высокой степенью неопределенности развития ситуации. Такое положение неизбежно и является естественным результатом происшедших глубоких перемен. После многих десятилетий принудительной унификации, игнорирования возникающих проблем и объективных противоречий общество как бы "размораживается". Поэтому все накопившиеся проблемы в предельно острой форме выплескиваются наружу. Выявилось расслоение общества на ряд социальных групп, каждая из которых отстаивает собственные интересы и ищет новые социальные ориентиры. Многократно возросло имущественное неравенство. В то же время начался в целом позитивный процесс формирования нового рыночного инициативного сознания и поведения. К сожалению, на первом этапе в нем сильны извращенные и даже криминальные формы. Положение осложняется всплеском национализма и сепаратизма, обострением политической борьбы между различными силами и растерянностью ряда групп населения, недостаточным знанием властями реальной расстановки политических сил. Безусловно, резко негативное воздействие на политическую ситуацию в стране оказали и тактические ошибки правящей элиты, нечеткость стратегии реформирования политического и экономического строя России. В результате до 80% взрослого населения страны, по данным на конец 1997 г., подвергает сомнению правильность предложенных методов и приемов реформирования. Общество находится в состоянии неопределенности и растерянности. В нем не сложился консенсус относительно целей и общей направленности реформ (для примера: на тот же период 7% жителей России желали бы возвратиться к порядкам, существовавшим до октября 1917 г., 10% - к сталинским временам, 15% - к доперестроечному социализму; 6% ориентируются на ценности либерального общества, 3% - социал-демократического; 10% предпочли бы китайский путь развития, 21% полагают, что новой России следует искать свой особый путь; остальные - свыше четверти - вообще не имеют представления на этот счет). Растет разочарование граждан в реформах, в дееспособности существующих институтов власти, недоверие к демократическим процедурам решения существующих проблем. Процесс преодоления отчуждения от власти основных групп населения в 1994 г. повернулся вспять и находится примерно на том же уровне, что и в доперестроечные времена: 52% заявляют, что не доверяют ни одной из структур власти, еще 10% затруднились определить свою позицию в этом вопросе, лишь треть населения по-прежнему за демократию, в то время как около 40% уже ориентируется на сильного лидера, режим единоличной власти. Все это отягощается постоянным снижением уровня жизни населения и ростом численности маргинальных слоев, распадом социальных связей, дроблением социальных групп. Лишь семья, отчасти ближайшее окружение на работе и люди одного поколения воспринимаются сейчас большинством как близкие группы. Два вывода, имеющие принципиальное значение в свете вышесказанного о природе и механизме политического управления, неотвратимо следуют из приведенных данных: 1) высокий уровень конфликтности современного российского общества сильно ограничивает роль самонастройки и самоорганизации кик механизма регуляции межгрупповых отношений, снижает роль демократических процедур и институтов; 2) отсутствие понимания сущности происходящих перемен, разрыв социальных связей не позволяют группам четко заявить о своих интересах, без чего политический механизм управления не может эффективно функционировать. И третий, общий вывод: применительно к современной России преждевременно в полной мере говорить, что ее граждане являются не только объектом, но и полноправным субъектом управления. Особую роль в становлении механизма политического управления играет, как отмечалось выше, развитость структур гражданского общества, прежде всего СМИ, партий. Хотя, согласно действующему законодательству, половина депутатов была избрана по партийным спискам, на самом деле четко партийно ориентированных граждан насчитывается примерно 10%. Еще немногим более 10% ориентируются хотя бы отчасти. Абсолютное большинство партий имеет слабую базу в регионах и не оказывает существенного влияния на региональные процессы. Большинство нынешних партий России - это скорее еще только протопартии, которые не могут ни предложить реальную программу переустройства России, ни повести за собой широкие массы. Немало проблем и в деятельности средств массовой информации, которые пока не смогли найти эффективной модели функционирования в условиях зарождающегося рынка. В условиях ослабленности структур гражданского общества, невыраженности групповых интересов и неспособности большинства групп самоорганизоваться с целью борьбы за отстаивание своих интересов и у власти (особенно исполнительной) появляется соблазн "замкнуть на себя" все важнейшие функции и задачи управления. И хотя ст. 3 первого раздела ныне действующей Конституции Российской Федерации утверждает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, гл. 4 (Президент Российской Федерации), особенно в сравнении с гл. 5. посвященной полномочиям Федерального Собрания, некоторыми другими главами и статьями, свидетельствует, что даже на конституционном уровне сложился явный перекос в сторону усиления полномочий исполнительной власти. Что же касается практики, то здесь этот перекос ощущается еще более явно. Достаточно вспомнить в связи с этим, как принимались решения о начале военных действий в) Чечне, как была фактически проигнорирована позиция Федерального Собрания и каким нападкам подвергались со стороны властей СМИ. Исполнительная власть, несмотря на концентрацию в ее руках огромных полномочий, функционирует неэффективно, и голоса о потере управляемости страной и даже ее распаде раздаются все громче, и не без оснований, о чем свидетельствует хотя бы та неразбериха и несогласованность в деятельности институтов власти, которую выявили чеченские события. Несмотря на все трудности и неудачи, возможность попятных движений, процесс демократических преобразований в России в целом сохраняет шанс стать необратимым. При всей относительной слабости институтов гражданского общества они уже стали реальностью. Вряд ли удастся (даже если этого кто-то очень захочет) снова превратить граждан России в послушные винтики бюрократической машины. Поэтому нужно конкретно и взвешенно оценивать как трудности. проблемы становления демократии, механизма политического управления в России, так и зародыши, достижения, которые, несомненно, имеются.