|
Содержание
Тема 34. Региональная политика и местное самоуправление
34.1. Федерализм в региональной политике
34.2. Цели и приоритетные направления региональной политики
34.3. Становление местного самоуправления
Тема 34. Региональная политика и местное самоуправление
34.1. Федерализм в региональной политике
Демократические реформы в России постепенно переходят из центра в регионы,
на уровень субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Это
укрепляет социальную базу и расширяет институциональное поле реформ.
Однако в силу целого ряда причин процесс преобразования в регионах протекает
неравномерно. В ряде случаев на местах продолжает действовать механизм
управления, не отвечающий принципам демократии. Серьезное влияние оказывают
различия в уровне жизни населения, отраслевой и территориальной структуре
производства, природно-климатических условиях. Все это в конечном счете
приводит к увеличению дифференциации в сфере производства, личного потребления,
политической неустойчивости, проявлению сепаратистских настроений. В этой
ситуации кардинальные изменения возможны лишь на основе проведения гибкой
национальной и региональной политики, которая, с одной стороны, должна
упреждать и сдерживать негативные процессы, а с другой - способствовать
ускорению экономически эффективных и социально оправданных начинаний.
Новая региональная политика в политической сфере - это прежде всего укрепление
демократического Российского государства путем развития федерализма и
местного самоуправления. В федеративном государстве задачи и полномочия
распределяются между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Федерации. К классической схеме "горизонтального"
разделения властей (законодательная власть - исполнительная власть -судебная
власть) добавляется "вертикальное" их разделение - между государством
и его субъектами.
В Конституции Российской Федерации определены:
- единый суверенитет для России, единое политическое и экономическое пространство:
- принцип равенства субъектов Федерации между собой и в отношениях с центром:
- предоставление им права на собственную законодательную деятельность;
-разделение компетенции, определение сферы ведения центра, совместного
ведения, исключительного ведения властных органов данной территории;
- недопустимость действий, направленных на одностороннее изменение статуса
субъекта Федерации;
- отделение местного самоуправления от государства; это значит, что больший
объем полномочий передается субъекту Федерации не столько в лице его администрации
или представительного органа, сколько самому населению, т.е. органам местного
самоуправления.
Становление федерализма является действенным средством укрепления Российского
государства. Федерализм представляет самую приемлемую организацию власти
в демократической многонациональной стране, какой является Россия. Это
исторически сложившийся и проверенный способ объединения усилий и учета
интересов разных народностей, распределения полномочий и ответственности
между центром и регионами.
Федерализм - это отношения субъектов Российской Федерации основанные на
конституционно-правовом равенстве между ними и в отношениях с федеральными
органами государственной власти. Это предполагает как полную самостоятельность
субъектов Федерации в осуществлении государственной власти по вопросам,
отнесенным к их ведению, так и наличие общефедеральных предметов ведения,
осуществление полномочий по которым принадлежит федеральным органам государственной
власти.
Задачи укрепления федерализма будут решены в результате:
-действий федеральной государственной власти и властных структур регионов,
направленных на защиту и обеспечение интересов Федерации в целом, сохранение
единства и территориальной целостности России;
-децентрализации и демократизации власти, расширения полномочий органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и повышения степени
их ответственности перед населением;
- выравнивание правовой и экономической компетенции субъектов Российской
Федерации;
- разработки мер политического, экономического и правового характера,
обеспечивающих конституционно установленную самостоятельность регионов;
- сочетание государственной поддержки отдельных регионов с государственным
стимулированием экономической активности на всей территории России;
- реального обеспечения каждому гражданину России гарантированных конституционных
прав и свобод на всей территории государства.
Одна из важнейших проблем становления российской государственности - определение
отношений федерального центра и регионов. Пять лет действия Федеративного
договора, который был инкорпорирован в Конституцию РФ, прошедшие почти
во всех субъектах Федерации выборы глав исполнительной власти во многом
изменили взаимоотношения центра и территорий. Основная тяжесть работы
по осуществлению реформ, обеспечению основных жизненных потребностей населения
переместилась на уровень региональных органов государственной власти и
органов местного самоуправления. Это естественный в условиях федеративного
государства процесс, позволяющий проводить реформы с учетом особенностей
конкретной территории. Вместе с тем возросшая самостоятельность субъектов
Федерации, расширение полномочий и прав республик, краев, областей, автономий
приводит к определенной разбалансированности отношений между федеральной
властью и властью субъектов РФ (особенно национальных республик).
В конституциях ряда субъектов Федерации, в основном национально-территориальных
образований, при определении государственно-правового статуса закрепляется
их государственный суверенитет, указывается на то, что они являются суверенными
(демократическими, правовыми, социальными) государствами. И дело здесь
отнюдь не в терминологии. Различная степень суверенизации в конституциях
ряда республик закрепляется в вопросах государственно-политического и
правового строительства: конституционное устройство, правовой статус личности
и гражданин, разграничение предметов ведения и полномочий с федеральным
центром, наделение соответствующими полномочиями государственных органов
власти республик и т.д.
Эти нормы республиканских конституций не согласуются с нормами Конституции
Российской Федерации, ибо в ней отсутствует положение о государственном
суверенитете республик. Конституция Российской Федерации устанавливает,
что республики находятся в составе Российской Федерации в качестве субъектов
(ст.65, п.1), а также то, что суверенитет Российской Федерации распространяется
на всю ее территорию и ее Конституция имеет верховенство на всей территории
Российской Федерации (ст.4, п. 1,2).
В конституциях некоторых республик введены нормы, закрепляющие особую
роль коренных титульных наций. Подобные формулировки, на наш взгляд, не
учитывают того факта, что состав населения республик - многонациональный.
Интенсивно идет процесс этнизации республик, превращения их в этнографические
государства в составе Российской Федерации. Происходит вытеснение лиц
некоренной национальности из государственных управленческих структур,
других престижных сфер деятельности, хотя все республики давным-давно
являются многонациональными (из 21 республики только в пяти коренное население
составляет больше половины).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 5, п.З) утверждается
принцип равноправия и самоопределения народов; государство есть результат
реализации права на самоопределение всего народа, а не отдельной нации
среди этого народа.
Сравнительный анализ положений статей 71, 72 Конституции Российской Федерации
с положениями конституций субъектов дает основание говорить о том, что
ряд республик стремится взять на себя решение вопросов, относящихся к
ведению федерального центра или к совместному ведению Российской Федерации
и ее субъектов. Это наглядно видно в таких сферах, как оборона и безопасность,
экономика, гражданство. Обнаруживается несоответствие ряда республиканских
конституций Конституции РФ при рассмотрении вопросов, связанных с использованием
земли, недр, воды, растительного и животного мира, и определении их статуса.
Выявляются расхождения между Конституцией Российской Федерации и конституциями
ряда республик и в такой сфере, как регулирование гражданства и прав личности.
Вопросы гражданства отнесены Конституцией РФ к исключительному ведению
Российской Федерации (ст.71, п.6) и регулируются ст.6, 62, 63, 89 (пункт
"а").
Однако большинство республик установили двойное гражданство. Введение
двойного гражданства во многом осложнило ситуацию с правовым статусом
личности и гражданина, ограничило права и свободы граждан Российской Федерации,
проживающих на территории республик, но не являющихся гражданами этих
республик.
Сегодня идет перетекание все большего числа полномочий в республики и
регионы. По подсчетам экспертов, уже сегодня регионы записали в свои конституции
и уставы до 50 вопросов, отнесенных к исключительному предмету ведения
Федерации, еще 40 вопросов отнесены к предмету совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов. Начиная с середины 1995 г. в Министерство юстиции
поступило более 14 тыс. нормативных правовых актов, принятых в субъектах
Федерации. Большинство из них не соответствует Конституции РФ и федеральному
законодательству. В связи с этим возникает серьезная проблема соответствия
конституций, законодательных и иных правовых актов субъектов Российской
Федерации нормам общефедерального законодательства.
Важнейшим положением федерализма является соблюдение принципа равноправия
субъектов Российской Федерации с учетом специфики каждого из них. Это
требует двойного механизма установления полномочий. Федеральные законы
по предметам совместного ведения могут и должны устанавливать минимальный
объем полномочий федеральных органов государственной власти, вне пределов
которых субъекты РФ в соответствии со статьями 5, 72 (п.2), 73 Конституции
РФ равны в своем праве на осуществление государственной власти. В то же
время мы видим сегодня беспрецедентные межрегиональные контрасты между
равностатусными по Конституции субъектами Федерации. С одной стороны,
это с годами сложившиеся различия по площади территории. по численности
населения, по удельному весу городского населения, по объему валового
национального продукта на душу населения, по стадии социально-экономического
развития и т.д.
С другой стороны, начатые в России институциональные преобразования, переход
к рыночным методам ведения хозяйства, включение в систему мирохозяйственных
связей на новых, более открытых условиях, нарушение кооперативных связей
России с государствами, ранее входившими в СССР с разной степенью интенсивности
отразились на экономике и социальной сфере регионов Российской Федерации.
Сложившаяся система территориального разделения труда оказалась не приспособленной
к происходящим изменениям. Усилилась неравномерность социально-экономического
развития районов. Возросла региональная дифференциация уровня производства,
потребления, качества жизни. Из 89 субъектов Российской Федерации только
12 являются прибыльными, остальные в разной степени дотационные.
Особую тревогу вызывает положение, складывающееся на территории депрессивных
и отсталых регионов. Депрессивным считается район, переживающий глубокий
экономический кризис, выражающийся в спаде производства, и прежде всего
в традиционных отраслях его территориальной специализации, длительное
время находящийся в фазе застоя, сохраняющий низкие темпы производства
и нуждающийся, как правило, в крупных инвестициях, обновлении и диверсификации
производства, новых формах экономического сотрудничества с другими регионами.
Для оценки уровня депрессии в качестве опорного целесообразно использовать
показатель динамики производства валового внутреннего продукта. Среди
важнейших вспомогательных показателей должны присутствовать показатели
продолжительности спада или низких темпов роста, динамики производства
в отдельных отраслях районной специализации, уровня безработицы, финансового
положения предприятий региона, показатели, оценивающие состояние и возможности
регионального бюджета, и др.
Отсталый район характеризуется низкими пороговыми значениями развития
социальной и экономической сферы в сравнении с другими регионами страны.
У него могут отсутствовать явно выраженная в настоящее время или в прошлом
территориальная специализация производства, кадровый потенциал. Критерием
отнесения района к категории отсталого являются низкий уровень производства
на душу населения, реальных душевых доходов, неразвитость и социальной,
и производственной инфраструктуры. Положение может меняться, что и зависит,
как правило, от финансовых возможностей федеральных и региональных органов
власти на предстоящий год или период.
В этих условиях огромное значение приобретает договорный процесс. Подписано
более 100 соглашений и 20 договоров федеральных властей с отдельными субъектами
Федерации. Заключение сепаратных договоров с центром - мера, не имеющая
аналогов в международной практике. В мире нет федераций, скрепленных договорами,
и нет договоров, дополняющих либо подменяющих федеральные конституции
в вопросах взаимоотношений федерации и субъектов.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст.5: ст.72, п.2;
73) субъекты РФ равны в своем праве на осуществление государственной власти.
В то же время разница в природных, социально-экономических, демографических
и иных условиях субъектов Федерации предопределяет разные по объему возможности
осуществления ими полномочий. Эти различия должны учитываться в ходе договорного
процесса по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти субъектов
Федерации. Однако, несмотря на то что такие договоры заключены с рядом
субъектов Федерации, остается еще целый ряд проблем. До сих пор отсутствует
достаточная правовая база их заключения.' Так, единственной правовой основой
для разграничения предметов ведения и полномочий является Конституция
Российской Федерации (ст. 11, п.З), которая многими в зависимости от целей
и задач трактуется по-разному.
Конституция предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Федерации только договорами о разграничении
предметов ведения и полномочий и не предусматривает иных актов, в том
числе и соглашений о разграничении полномочий между органами исполнительной
власти.
Конституция РФ (ст.78) дает правовую основу для заключения соглашения
только о передаче осуществления части полномочий, закрепленных нормативными
правовыми актами за тем или иным органом исполнительной власти.
Таким образом, согласно Конституции РФ, выделяются две основные составляющие
договорного процесса: передача осуществления полномочий, уже установленных
для соответствующего федерального органа- исполнительной власти, и добровольная
передача субъектом Федерации предметов ведения из его исключительного
ведения в совместное ведение Российской Федерации и данного субъекта Федерации.
Анализ подписанных договоров убеждает, что зачастую они носят форму деклараций,
где стороны выступают за развитие сложившихся связей, взаимных обязательств
по определенному кругу проблем, односторонних финансовых обязательств
Правительства РФ и др. Эти соглашения не содержат реального перечня разграничиваемых
полномочий. Основным содержанием договоров о разграничении предметов ведения
и полномочий должно стать установление дополнительных предметов ведения
Российской Федерации и конкретного субъекта Федерации, а также создание
правовой основы для заключения соглашений о разграничении полномочий между
органами исполнительной власти по предметам совместного ведения.
В целях гармонизации отношений между федеральным центром и субъектами
Федерации необходимо ускорить разработку и принятие Закона "О порядке
и принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов
РФ".
Ключевой для государственного управления является проблема интересов.
Правильное отражение разных интересов, поиск их согласованности, балансировка
полномочий повышают эффективность решений и действий органов власти.
Таким образом, в центре внимания при становлении российской государственности
стоят проблемы, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий,
а также проблемы организации системы органов государственной власти, бюджетного
федерализма, соблюдения прав человека.
Залогом прочности федеративных отношений являются единое экономическое
и правовое пространство, равенство прав граждан на всей территории Российской
Федерации, единство конституционной системы и норм законодательства, единство
системы исполнительной власти. Нужно обеспечить соблюдение регионами общегосударственной
финансовой дисциплины, сбор налогов и своевременное их перечисление в
федеральный бюджет, строго целевое использование централизованно выделяемых
средств. Федеральному центру необходимо законодательно закрепить разумные
пределы экономической и другой самостоятельности регионов. При проявлениях
регионального сепаратизма необходимо действовать неконфронтационными методами,
включая проведение переговоров с субъектами Федерации, и отменять любые
незаконные акты, направленные на подрыв целостности РФ.
34.2. Цели и приоритетные направления региональной
политики
Необходимость региональной политики как специального раздела общегосударственной
политики обусловлена объективными обстоятельствами:
а) естественной регионализацией России;
б) исторически сложившимися диспропорциями развития регионов:
в) потребностью оптимизации всей системы центрально-региональных отношений.
Региональная политика определяется как разносторонняя (правовая, экономическая,
социальная) деятельность органов центрального и регионального управления
по оптимизации взаимодействия Российской Федерации и регионов для достижения
максимально эффективного развития страны в целом и конкретных субъектов
Федерации. 5 Конституция РФ декларирует диалоговую систему согласования
интересов федеральных органов власти, субъектов Федерации, местного самоуправления.
Короче говоря, под региональной политикой понимается сфера деятельности
органов государственной власти по управлению политическим, экономическим,
социальным и иным развитием регионов страны. Это составная часть государственной
политики, направленной на осуществление взаимодействия регионов с федеральным
центром и между собой.
Объектом региональной политики Российской Федерации является часть ее
территории - регион, обладающий некоторой общностью природных, социально-экономических,
национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами
территории субъекта Федерации, входить в его состав либо объединять территории
нескольких субъектов Федерации. Мы употребляем понятие "регион"
как понятие "субъект" Российской Федерации.
Объективные основы региональной политики складываются под воздействием
географических -и исторических факторов, весьма инерционной территориальной
структуры хозяйства, сформировавшейся в советский период, а также изменений
в экономике регионов, происшедших в результате перестройки общественных
отношений и экономического кризиса.
Огромная территория, большая часть которой располагается в зоне сурового
климата; богатство ресурсов, расположенных в основном в труднодоступных
для освоения районах, далеко от главных хозяйственных центров; неравномерное
размещение экономического потенциала и населения, 3/4 которого приходится
на европейские регионы страны, а оставшаяся 1/4 концентрируется в основном
вдоль южной границы; периферийное положение в Евразии; низкая плотность
населения; растянутость транспортных коммуникаций и т.п. - все это предопределяет
многие региональные проблемы и служит фоном региональной политики.
Влияние исторических факторов связано прежде всего с многовековым унитарным
устройством государства, от мощи централизованной власти которого зависела
судьба огромной империи, включавшей в себя многие народы. Жесткие традиции
иерархического администрирования в сочетании с государственными приоритетами
существенно осложняют проведение реформ, связанных с децентрализацией
управления и демократизацией общества.
В наследство от советского периода досталась чрезмерная концентрация производства,
наличие гигантских предприятий и крупнейших промышленных центров даже
в районах, мало пригодных для жизни человека. В результате - монополизм
суперзаводов, удлинение экономических связей между поставщиками и потребителями,
создание моногородов, само существование которых целиком зависит от одного-двух
предприятий; узкая специализация регионов, резко усилившая их зависимость
от развития конкретных видов производств и от межрегиональных поставок
самой необходимой продукции; сращивание социальной инфраструктуры с производственными
предприятиями; хроническая незанятость в ряде слаборазвитых регионов и
избыточное население в регионах с экстремальными условиями; обширные зоны
экологического бедствия, критическое состояние малых городов. Все это
не только усложняет социально-экономическую ситуацию во всех регионах,
но и делает необходимой переоценку сложившегося размещения производительных
сил и разработку новой сгратегии территориального развития России.
Формирование новой региональной политики требует учета сильнейшего воздействия,
оказываемого процессами, вызванными реформами последних лет.
Распад Советского Союза привел к свертыванию экономических связей между
бывшими союзными республиками, что явилось одним из сильнейших факторов
спада производства, который до сих пор не может быть компенсирован переориентацией
экономических отношений на российских поставщиков и потребителей. Изменилось
геополитическое положение страны и большинства ее регионов.
Ликвидация командной экономики и переход к экономике преимущественно рыночного
типа в условиях неоднородности экономического пространства России сопровождались
большими сложностями, обусловили серьезные негативные явления в районах
с высокой концентрацией производства, ставших в рыночных условиях нерентабельными,
а также в районах, удаленных от основных экономических центров и потерявших
рынок сбыта (или поставки необходимой продукции) из-за резко возросших
транспортных тарифов. Кризисные ситуации возникли также в регионах, лишившихся
средств, ранее выделяемых из бюджета на капитальное строительство и дотирование
производства. В связи с либерализацией цен появились серьезные ценовые
перекосы, что привело к еще большему увеличению межрегиональных различий
в экономическом развитии и уровне жизни.
Либерализация внешнеэкономической деятельности оказалась выгодной регионам
- экспортерам продукции, пользующейся устойчивым спросом, но поставила
в тяжелое положение регионы, зависящие от импортного сырья или специализирующиеся
на отраслях, продукция которых не выдерживает конкуренции с импортируемой
продукцией.
Проблемы политического, экономического и социального развития, стоящие
перед Российской Федерацией, размеры российской территории, огромное разнообразие
природных и экономических условий, сложность организационно-территориальной
структуры государства, многонациональный состав населения объективно выдвигают
региональную политику в число ведущих направлений деятельности государства.
Региональная политика, по нашему мнению, имеет четыре уровня:
1) государственная стратегия региональной политики:
2) межрегиональная политика;
3) собственно региональная политика;
4) локальная политика местного самоуправления. Государственная стратегия
региональной политики - это система принципов, приоритетных направлений,
методов и мероприятий федеральных органов власти по воздействию на территориальную
структуру общества для достижения целей социально-экономического развития
страны.
Главная цель региональной политики заключается в укреплении Российского
государства и создании условий для всестороннего экономического и социального
развития всех регионов в интересах проживающего в них населения. Эта цель
достигается: за счет интеграции усилий субъектов Федерации в использовании
богатейших природных ресурсов России, в реализации возможностей мощного
экономического потенциала, созданного трудом населения всех регионов страны,
а также в результате эффективной специализации районов в территориальном
разделении труда, формировании единого общероссийского рынка, разумного
перераспределения ресурсов между старопромышленными и слабыми в экономическом
отношении территориями, создания равных условий для социального развития
населения всех регионов Российской Федерации, предотвращения региональных
кризисных ситуаций в экономической, социальной и экологической сфере,
угрожающих национальной безопасности страны.
Основными целями региональной политики являются:
-развитие федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического
и правового пространства:
- становление и обеспечение гарантий местного самоуправления
- обеспечение социальных стандартов уровня жизни и социальной защиты граждан,
гарантированных Конституцией РФ;
- выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
- приоритетное развитие регионов, имеющих стратегическое и геополитическое
значение.
Провозглашенные цели реализуются в сфере государственного строительства,
социальной и экономической политики, экономической безопасности, межнациональных
отношений.
В политической сфере это проблемы укрепления демократического Российского
государства в результате развития федерализма и местного самоуправления.
В экономической сфере это проблемы рационального использования природных
богатств регионов России, реализации преимуществ территориального разделения
труда в рыночных условиях, регулирования процессов межрегиональных экономических
отношений в интересах как самих регионов, так и всей Российской Федерации.
В социальной сфере это проблемы обеспечения конституционных гарантий и
прав граждан России, выполнения обязательств государства по предоставлению
населению минимальных социальных стандартов независимо от экономических
возможностей регионов, регулирования межрегиональных миграционных процессов,
а также -активного воздействия на негативные демографические процессы,
особенно в регионах с острой депопуляцией населения.
В сфере национальной безопасности основную роль играют вопросы обеспечения
независимости России от поставок стратегического сырья, производство которого
в результате распада СССР оказалось за границей, создания условий для
экономических связей с Центральной Россией районов Дальнего Востока, тяготеющих
к странам тихоокеанского региона, рационального размещения оборонного
потенциала. предотвращения острых социально-политических конфликтов в
районах, имеющих стратегическое значение для России.
В условиях многонационального государства особую роль играют проблемы
межнациональных отношений, в числе которых обеспечение равноправия всех
народов, развитие их культурно-исторического наследия, государственная
поддержка национальных образований, имеющих слаборазвитую экономику, создание
особых условий для выживания малочисленных народов.
В сфере экологической безопасности важно обеспечить участие государства
в предотвращении чрезмерных загрязнений окружающей среды в отдельных регионах,
а также в ликвидации последствий природных и техногенных катастроф.
Субъекты Российской Федерации имеют свои конституции (уставы), в которых
в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации определяется
статус субъекта Федерации, устанавливаются основы его административно-территориального
устройства, система органов государственной власти, функции и полномочия
этих органов, порядок их образования, права и обязанности их должностных
лиц, формы участия граждан в формировании и деятельности органов государственной
власти субъекта Российской Федерации, основы местного самоуправления,
а также иные положения. В соответствии с Конституцией РФ государственная
власть в субъекте Федерации осуществляется на основе:
- государственной целостности Российской Федерации;
- единства системы государственной власти;
-разделения на законодательную, исполнительную и судебную власть в целях
обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения
всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной
власти либо должностного лица;
- разграничения предметов ведения и полномочий между орга-1 нами государственной
власти Российской Федерации и органами госу- 5 дарственной власти субъектов
Федерации;
-разграничения полномочий между органами государственной власти и органами
местного самоуправления.
Государственную власть в субъекте Российской Федерации осуществляют образуемые
им законодательные (представительные) и исполнительные органы власти субъекта
Федерации, а также федеральные органы исполнительной власти (через свои
территориальные органы) и образованные и действующие на территории субъекта
Федерации суды.
Органы государственной власти субъекта Федерации функционируют самостоятельно,
взаимодействуя в пределах своих полномочий между собой, с органами государственной
власти Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Эффективность управления на региональном уровне зависит от точного определения
функций и разграничения полномочий исполнительных и представительных органов
власти, установления процедур их взаимодействия, оснований и видов ответственности.
Однако Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
до сих пор не принят.
Требуется законодательное установление общих принципов организации представительных
и исполнительных органов государственной власти в субъектах Федерации,
без чего конфликтные ситуации как внутри субъекта Федерации, так и с федеральными
органами государственной власти неизбежны.
Важнейшей проблемой является сильная зависимость территориальных структур
федеральных органов от региональных органов власти. Как подчеркивается
в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, "каждое
федеральное ведомство обязано создать для своих территориальных органов
и их должностных лиц условия, обеспечивающие независимость от местного
влияния при осуществлении федеральных полномочий. Но это не должно вести
к ослаблению взаимодействия".
Основными положениями региональной политики Российской Федерации являются
децентрализация и демократизация власти, передача большого числа полномочий
субъектам Федерации, повышение влияния населения на принимаемые решения.
В этом плане особое значение имеет взаимодействие региональных органов
власти с институтами гражданского общества, с политическими партиями,
общественно-политическими движениями, профсоюзами, кооперативами, самодеятельными
гражданскими ассоциациями любого профиля. Другими словами, взаимодействие
с общественностью, "паблик-рилейшинз" в деятельности региональных
властных структур.
Сущность этого механизма можно охарактеризовать как нравственную политику,
ориентированную на человека, его потребности и нравственные идеалы. Организация
общественного мнения - управленческая функция, в рамках которой происходит
оценка состояния отношений с общественностью, соотнесение принципов и
приемов деятельности региональных органов власти с общественными интересами,
проведение в жизнь программы действий, рассчитанных на обеспечение понимания
и восприятия со стороны широких слоев населения.
Если рассматривать политический аспект управления, то важное значение
приобретает такая проблема, как политическое участие граждан в управлении
как фактор регионального развития. Граждане участвуют в управлении и политике
как прямо (непосредственно), так и косвенно (опосредованно). Основными
формами политического участия граждан являются: предвыборная активность,
участие в избирательных кампаниях, референдумах; участие в деятельности
политических и общественных организаций; обращение к органам власти: создание
групп интересов; лоббистская деятельность; индивидуальные обращения.
Рассмотрение предложений граждан и их активное участие в делах управления
на разных уровнях значительно повышают эффективность управленческой деятельности.
Ведь существуют же во Франции полтора десятилетия законы об улучшении
отношений между органами управления и общественностью, о мотивации административных
актов, которые способствуют формированию стиля демократического общения.
34.3. Становление местного самоуправления
Органичной частью региональной политики являются реформы местного самоуправления,
комплекс отношений, возникающих между субъектами Российской Федерации
и органами местного самоуправления.
Местное самоуправление, являясь составной частью власти в государстве,
обеспечивает учет интересов граждан в решении вопросов, непосредственно
относящихся к условиям жизнедеятельности населения во всех населенных
пунктах. Органы местного самоуправления, непосредственно подчиненные волеизъявлению
жителей населенных мест, способствуют более гибкому учету местной специфики,
становясь активными субъектами региональной политики на локальном уровне.
Конституция РФ, с одной стороны, закрепляет самостоятельность местного
самоуправления, его некоторую организационную обособленность от органов
государственной власти (ст. 12), а с другой (ст.4, 15, 18, 32, 33, 40,
41, 43, 46, 68) - прямо или косвенно регулирует некоторые конкретные правоотношения,
касающиеся органов местного самоуправления.
В ст. 132, п.2, Конституции РФ говорится о том, что "органы местного
самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями
с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых
средств".
Как известно, вопросы организации местного самоуправления в Российской
Федерации, согласно Конституции РФ (ст.72, п.1, подп. "н"),
относятся к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В
Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" четко определены полномочия органов государственной
власти Российской Федерации и субъектов РФ в области местного самоуправления,
выделены предметы ведения местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации
в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных
образований - городов, поселков, станиц, районов, сельских округов и других
муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов
РФ и с учетом местных традиций.
К вопросам местного значения относятся вопросы:
-принятия и изменения уставов муниципальных образований, контроля за их
соблюдением;
-владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
- местных финансов, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета,
установления местных налогов и сборов, другие финансовые вопросы местного
значения;
-комплексного социально-экономического развития муниципального образования;
- развития территории местного сообщества;
- жилищно-коммунального хозяйства;
- местного общественного транспорта;
- потребительских услуг и торговли;
- муниципального здравоохранения;
- муниципального образования (дошкольное, средняя школа, профессионально-технические
училища) в соответствии с государственными образовательными стандартами;
- сохранения местных исторических и культурных традиций;
- развития физкультуры и спорта;
- охраны общественного порядка;
- охраны окружающей среды.
Местное самоуправление осуществляется через различные виды и институты
прямого волеизъявления населения: выборные и другие муниципальные органы
- органы местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ местное
самоуправление осуществляется гражданами:
а) путем референдума, выборов;
б) посредством выборных и других органов местного самоуправления (собрание
представителей - Дума, муниципальный комитет и т.п., глава местного самоуправления
- глава администрации, мэр, староста и т.п.).
Основные принципы местного самоуправления;
1) самостоятельность населения в решении всех вопросов местного значения
(непосредственно, через выборные и иные органы местного самоуправления);
2) организационное обособление местного самоуправления в системе управления
обществом и государством (органы местного самоуправления не входят в систему
органов государственной власти; структура органов местного самоуправления
определяется населением самостоятельно);
3) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления
(реализуется гражданами через упоминавшиеся институты прямой и представительной
демократии);
4) соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым
ресурсам.
Однако закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип самостоятельности
населения в решении местных вопросов на деле не обеспечивается. Реально
главную роль в решении вопросов местного значения играют главы местных
администраций.
Органы исполнительной власти еще не отладили механизм деловых отношений
с местным самоуправлением. Оно подчас рассматривается, как и раньше, в
качестве нижнего звена аппарата, придатка исполнительных органов, а то
и просителя. Общественный потенциал местного самоуправления должен выявляться
значительно полнее. Это позволит стимулировать самостоятельное решение
населением вопросов местного значения. Предстоит урегулировать процедуру
передачи некоторых функций государственных органов местному самоуправлению.
Необходимо обеспечить независимость местного самоуправления от органов
государственной власти. Только в этом случае граждане будут избавлены
от давления чиновников, смогут самостоятельно решать свои вопросы. Органы
местного самоуправления должны создаваться на выборной основе, иметь собственный
бюджет и самостоятельно определять свою структуру.
Возрастает нагрузка и перекладывается ответственность на органы местного
самоуправления в социально-культурной и коммунально-бытовой сфере, но
передача местным властям некогда ведомственных объектов этих сфер осуществляется
без учета реальных возможностей организации управления на местах. У многих
сел собственная материальная база вообще отсутствует. Средства, полученные
на местах за счет местных налогов и сборов, установленных федеральным
законодательством (налог на имущество физических лиц, земельный налог,
регистрационный сбор с лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью,
и т.д.), поступают в распоряжение вышестоящих органов, которые потом часть
этих средств возвращают местам. В то же время местные налоги и сборы,
устанавливаемые самими органами местного самоуправления (сбор за право
торговли, сбор на благоустройство, налог на рекламу, сбор с владельцев
собак и т.д.), дают лишь около 3% доходной части местных бюджетов.
Бюджетный федерализм должен включать и местный уровень власти. Пока не
будет четкого разграничения источников доходной части бюджетов всех уровней,
разделения бюджетных полномочий, пока федеральное законодательство не
определит принципы формирования и использования муниципальных финансовых
ресурсов, взаимоотношений органов местного самоуправления с хозяйствующими
субъектами и финансово-кредитными институтами, пока местная власть будет
зависеть от распределения "кусков" общего "бюджетного пирога",
местное самоуправление не сможет реализовать свой огромный потенциал.
Ныне происходит реформирование организационной структуры местного самоуправления:
изменяется порядок формирования органов местного самоуправления, сокращается
численный состав его представительных органов, устанавливаются новые принципы
взаимоотношений представительного органа местного самоуправления и местной
администрации.
В осуществлении местного самоуправления имеются и другие трудности. В
значительной мере его развитие сдерживалось отсутствием необходимой правовой
базы, что затрудняло функционирование органов местного самоуправления
и порождало негативные последствия в самом местном самоуправлении. Порой
возникали ситуации, когда местные органы власти, исходя из местнических
интересов, противодействовали законной деятельности государственных органов,
необоснованно шли на конфронтацию с ними. Сейчас эти трудности преодолеваются,
создается нормативная база местного самоуправления.
В условиях углубляющейся социально-экономической реформы возрастает роль
местного самоуправления как фактора демократизации общественной жизни,
необходимой предпосылки становления гражданского общества.
|
