Содержание 35. Современный политический лоббизм как технология управления 35.1. Лоббизм как политологическая категория: сущность, функции управления 35.2. Зарубежный опыт лоббистской деятельности: формы, методы 35.3. Российский лоббизм как управленческая деятельность 35. Современный политический лоббизм как технология управления 35.1. Лоббизм как политологическая категория: сущность, функции управления В странах, где допускается свободное участие граждан в политической жизни и признается право человека воздействовать на работу представляющих его интересы государственных органов, существует такое явление, как лоббизм. Лоббизм чаще всего преследует экономические цели, но поскольку только ими не ограничивается, то по степени влияния на принятие тех или иных политических решений, несомненно, приобретает политический характер. В проекте Закона Государственной Думы "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" (1996г.) лоббизм определяется как деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации. Каковы исторические корни возникновения и развития лоббизма? Лоббизм - от английского lobby - коридор, крытая площадка. В XVI в. так называли прогулочную площадку в монастыре. Столетие спустя так стали называть помещение для прогулок в палате общин парламента Англии. Политический оттенок это слово приобрело лишь два столетия спустя, причем в Америке, где в конце XIX столетия словом "лоббирование" начали называть покупку голосов в коридорах конгресса. В Англии такая политика считалась предосудительной и слово прижилось лишь в XX в., а затем его начали употреблять и в других странах. Лоббизм оформился в организации первоначально в США. Закон о регулировании лоббизма был принят там в 1946 гг. Число лоббистов в Вашингтоне превышает количество депутатов обеих палат. В Великобритании их называют парламентскими агентами. Лоббистские организации имеют форму всевозможных комитетов, комиссий, советов, бюро, создаваемых при законодательных и правительственных органах. Основная задача этих организаций - добиться отражения или закрепления в принимаемых нормативных актах и решениях частных интересов групп и организаций (профессиональных, корпоративных, общественно-политических), не противоречащих общественным интересам. Отметим, что партии артикулируют и агрегируют интересы далеко не всех политических и социальных групп общества. Лоббистские группировки как раз и восполняют этот недостаток: они выражают и отстаивают иные интересы, прежде всего корпоративные и политические, реализуя тем самым в парламенте представительство: - партийное (политическое), - корпоративное, - профессиональное, - этническое, - социальное, - региональное и др. При наличии двух таких систем влияния на властные структуры -партийной и лоббистской - в цивилизованном, правовом, демократическом государстве осуществляется наиболее полное представительство социальных и иных интересов, а это значит, что политические решения наиболее адекватно отвечают социальному и политическому заказу общества. Лоббизм сегодня - вопреки обыденным представлениям - не только закулисный подкуп, но и система аргументации, механизм подготовки, консультирования, содействия принятию соответствующих законов, участия в других социально-конструктивных актах и др. Лоббизм - многоступенчатое явление. Венчает его политик (или группа политиков), предлагающий или осуществляющий решения. Середину составляет многотысячный отряд экспертов, консультантов, исполнителей; часто это бывшие чиновники и государственные деятели. профессиональные юристы, специалисты по общественному мнению и т.п. Основа лоббизма - та или иная социальная, политическая, этническая или какая-либо другая группа, движение. Частично механизм лоббирования находится под контролем, но сама природа этого феномена исключает возможность полного контроля. Сильнейшим, к примеру, в США считается лобби военно-промышленного комплекса. Существование лоббистских организаций обычно не связано с усложнением парламентских и правительственных структур, с дополнительными нагрузками на бюджет. Лоббистские организации - частный институт. Они существуют при парламенте, вокруг парламента или правительства, но в организационном плане совершенно независимы. Как правило, они находятся на полном финансовом самообеспечении. 35.2. Зарубежный опыт лоббистской деятельности: формы, методы Уместно задаться вопросом: каков же зарубежный цивилизованный лоббизм хотя бы в самом общем виде? Выделяют две основные модели: англосаксонскую (США, Канада и ряд других стран), которая предполагает обязательность государственной регистрации лоббистских организаций и определение допустимых рамок деятельности групп давления; континентальную (например, Италия), при которой заинтересованные организации могут воздействовать на законодательный орган, официально участвуя в работе специально созданных совещательных структур. Можно привести весьма широкий спектр форм и методов цивилизованной лоббистской деятельности, давно и успешно применяемых за рубежом: - сбор информации; - предоставление информации законодателям; - выступления на слушаниях в комитетах конгресса; - представление готовых законопроектов; - участие в разработке законопроектов; - информирование конгрессмена о том, какие последствия вызовет рассматриваемый законопроект в его избирательном округе; - неформальные контакты; - пропагандистские кампании; - кампании писем, телеграмм и телефонных звонков; - финансирование избирательных кампаний; - участие в ведении избирательных кампаний или предоставление персонала для участия в них; - воздействие на законодателя через влиятельных избирателей; - воздействие на законодателя через распространение в избирательном органе результатов его голосования; -совместное лоббирование несколькими организациями (коллективный лоббизм). Перечисленные и подобные методы применяются в основном по отношению к законодательным органам". В лоббировании исполнительных органов власти кроме названных выше используются также: воздействие на процесс назначения на государственные должности; политическая поддержка ведомств; воздействие через совещательные комитеты; выступления на слушаниях в регулирующих агентствах и др. В своей деятельности лоббисты руководствуются сводом неких моральных правил, ограничений, своеобразным "кодексом этической деятельности". Этим лоббистские объединения существенно отличаются от политических партий. В качестве примера можно привести документ из немецкой практики, согласно которому лоббист не может выступать ни в качестве просителя, ни в качестве лица, выдвигающего требования. Он должен: - быть носителем знаний -восполнять недостаток информации. У чиновников и парламентариев, если они получают в письменном или устном виде информацию от лица, представляющего чьи-либо интересы, должно сложиться впечатление, что они кое-что изучают дополнительно и узнают больше, чем прежде; - создавать опережение в информации; - сокращать пути передачи информации; - быть всегда на месте. Лоббист всегда должен быть по возможности "при этом", как можно ближе к "эпицентру событий"... - начинать действовать как можно раньше. Лобби не должно терять времени, оно должно заранее знать, что происходит, и немедленно начинать действовать... - работать превосходно и осторожно. ...Лобби лишь в том случае работает превосходно, если учитывает последствия для общества в целом и для других групп, если представляет интерес с политической осторожностью; -требовать в меру. Лицо, представляющее чьи-либо интересы, должно сдерживать свой инстинкт, выдвигать требования и высказывать пожелания. Оно не может все время требовать и уж совсем не должно требовать слишком многого... - завоевывать доверие. Лоббист, начинающий работать в столице Федерации, должен в первую очередь пользоваться таким доверием, чтобы его выслушивали, чтобы его слушали с интересом и внимательно... - заслуживать доверие. При представлении интересов не должен иметь место дефицит доверия... Лица, представляющие чьи-либо интересы, должны остерегаться говорить об одном и том же по-разному... - вести себя очень осторожно, не заниматься надувательством. Ничто не может быть более опасным для лоббиста, чем пытаться достигнуть цели с помощью трюков и обмана... -быть уверенным в себе и иметь чувство собственного достоинства... - соблюдать нейтралитет по отношению к политическим партиям; - уметь заверить группы, созданные на основе общности интересов. в том, что лоббисты хотят предложить точную, объективно обоснованную помощь... - уметь убеждать общественность. ...Без поддержки общественного мнения лицам, представляющим чьи-либо интересы, было бы трудно вникнуть в процесс решения важных политических вопросов... - знакомить друг с другом подходящих людей. ...Его успех в значительной степени зависит от того, знает ли он в месте своего проживания и в столице компетентных собеседников по данной теме и сможет ли познакомить их друг с другом в подходящий момент... - работать незаметно... - изредка оказывать знаки внимания. ...В столице сложно делать подарки и оказывать знаки внимания. Необходимо знать, что разрешено и что можно делать... Хотя и предусмотрены накладные расходы. но он должен проявлять при этом крайнюю скромность... Компетентность для лоббиста превыше всего. ...Кто имеет более убедительные аргументы и выделяется компетентностью в данном вопросе, творческим подходом и, если это возможно, исключительностью, тот закрепляет свои позиции и показывает себя на деле как лоббист... Высказывание пожеланий лица, представляющего чьи-либо интересы, будь то в письменной или устной форме, должно быть сформулировано содержательно и точно. Лоббист не должен произносить самое важное в неподходящий момент.... 35.3. Российский лоббизм как управленческая деятельность Сегодня к лоббизму в России проявляется постоянный, острый и в чем-то даже скандальный интерес. Часты взаимные упреки в лоббистском характере принятия решений как исполнительной, так и законодательной власти. В этом "грехе" постоянно упрекают предпринимателей, банкиров, корпоративные объединения. Названной проблематикой начинают заниматься официальные структуры. К примеру, в Администрации Президента РФ в 1994 г. сформировано Управление по взаимодействию с депутатами Федерального Собрания. По мнению его сотрудников, они фактически "президентские лоббисты". Но это лишь один из видов данной специфической деятельности. Весьма основательным, распространенным и эффективным является лоббизм деловых кругов России, который свидетельствует об их выходе на уровень реализации политических функций, об участии в решении весьма ответственных государственных задач. До последнего времени в России существовал не лучший вариант лоббизма - лоббизм "дикий", никем и ничем не контролируемый. Не будучи профессиональными политиками, многие депутаты Федерального Собрания, являясь представителями предприятий, ассоциаций, общественных объединений, в группах и поодиночке, откровенно отстаивали и отстаивают их интересы. Все это вовсе не способствует стабильному развитию общества, провоцирует злоупотребления со стороны чиновников, должностных лиц. Сообщения об этом нередки на страницах прессы. По данным ВЦИОМ, в общественном мнении россиян проблемы скрытого лоббизма, коррупции в высших эшелонах власти входят в десятку важнейших российских проблем. Ставки в конкурентной борьбе высоки. Но все же к понятию "лоббизм" общество начинает привыкать. Оно все чаще используется в российском политическом словаре, но отношение к нему пока еще во многом весьма негативное. Закулисная политика, встречные услуги, теневое влияние, "телефонное право", комплектование аппарата "своими людьми" и т.д. - именно с ними люди связывают взятки, коррупцию, деятельность преступных группировок и т.п. Основания для этого есть, и весьма существенные. Результаты социологических исследований' свидетельствуют об этом. Логика жизни подсказывает, что для разрешения противоречий и проблем, имеющихся в российском обществе, существует путь, хорошо известный в мире, - это переход от лоббизма "дикого" к лоббизму цивилизованному. В России сегодня, несомненно, следует изучать и использовать мировой опыт цивилизованного лоббизма, но необходимо и ускорить процесс формирования российской системы и механизма деятельности этого социального института. Чтобы глубже понять сущность явления, приведем некоторые факты лоббистской деятельности в России. Воспользуемся для этого материалами, опубликованными в различных изданиях. Кто-то однажды пошутил: в российских условиях лоббизм - это процесс открывания лбом дверей в кабинеты начальников. Действительно, как уже отмечалось выше, lobby переводится как "кулуары", "коридоры", однако в русском варианте в силу игры слов имеется как бы два его значения. Советское уравнительное общество было слабо дифференцировано по вертикали, что с лихвой компенсировалось горизонтальной территориально-отраслевой дифференциацией. В силу размытости социальной структуры и неразвитости политической системы социальные группы, никак не вычленяемые в однородной массе советских работников, не были самоопределены и хоть как-то названы. Словом, "гражданский лоббизм" в СССР отсутствовал или существовал в зачаточном, деформированном состоянии - через КПСС, госпрофсоюзы, комитеты, насаждаемые сверху и лояльные по отношению к власти (советских женщин, ветеранов и т.п.). Политическое управление строилось в СССР по территориальному принципу. Территориальное (региональное) лобби было достаточно сильным. Наряду с территориальной дифференциацией, весьма ощутимой, но в условиях централизма и политического монизма недовлеющей, существовала и отраслевая дифференциация - отраслевое лоббирование. Основные группы давления образовались в СССР в 50 - 60-х гг. Ведущими среди них были отраслевые и межотраслевые объединения предприятий, сформировавшиеся на базе монополий ВПК, машиностроительного комплекса и металлургии, с 60-х гг. - на базе нефтегазовой, с 70-х - атомной и иной энергетики, а также автомобильной промышленности. Основными каналами лоббирования их интересов были министерства и все те же комитеты КПСС. Тюменские секретари отстаивали интересы нефтяников и газовиков, свердловские - машиностроителей, ставропольские - Агропрома... Вряд ли можно назвать существовавшие в СССР способы и каналы лоббирования гласными и легитимными. Государственная политика проводилась в интересах отраслевых каналов, ряд которых (ведавшие закупкой зерна за рубежом, производством и продажей хлопка, экспортом нефти, отдельных видов вооружений и драгметаллов) во многом был неподконтролен даже Политбюро. Страна во многом находилась во власти монополий, основательно узурпировавших власть и собственность. В 60-х гг. попытка хрущевского руководства поставить отраслевые кланы под контроль КПСС - ввести отраслевые парткомы (совнархозы) - не удалась. В 70-х гг. отраслевые группировки окончательно оформились, укрепились. "Перестройка", призванная сбросить прогнившую надстройку органов КПСС и высвободить энергию выходящих на мировые рынки советских монополий - прообраза транснациональных корпораций (теперь - на территории экс-СССР - точно транснациональных), оказалась как нельзя кстати. Казалось бы, в ходе "перестройки" произошла смена политической системы, вместе с ней - системы лоббирования, но кардинальных изменений в механизме влияния не произошло. Во многом так же, как некогда представители обкомов в ЦК КПСС, нынешние депутаты лоббируют свои региональные интересы в Федеральном Собрании РФ. Сегодня в несравнимо большем масштабе (рынок дает о себе знать) в ходу "патронат" над индивидуальными "лоббистами" и многими представителями прежде всего аппарата исполнительной власти. Мало кому известно, по каким критериям выделяются кредиты и дотации, выдаются лицензии и квоты. Отраслевые группировки сохраняют вес и авторитет. И все же кое-что изменилось. Прежде всего произошла плюрализация лоббизма. Один из итогов "перестройки" и "реформ", позволяющий утверждать, что демократизация идет, - появление новых внеотраслевых (альтернативных отраслевым) субъектов и каналов лоббирования. Если говорить о новых участниках лоббистской деятельности, то таковыми становятся во многом "новый бизнес", профсоюзы. Мощнейшими субъектами и каналами лоббирования стали пресса, политические партии и движения (последние особенно в парламенте). Профессиональным лоббизмом занимаются также специальные лоббистские фирмы: консалтинговые и рекламные агентства (только в Москве их около двухсот), аналитические центры, число которых все увеличивается, а это значит, что на них есть спрос. Одним из ведущих каналов лоббирования по-прежнему остаются чиновники исполкомов всех уровней, включая федеральное правительство, и прежде всего Госкомимущества и Центральный банк России. Это связано с появлением на российском рынке новых товаров - земли. недвижимости, денег. Именно на базе структур, осуществляющих финансовые операции, а также операции с землей и недвижимостью, и формируются сегодня новые, внеотраслевые "группы давления". "Новый бизнес", в особенности стартовавший с нуля, в стороне от государственных структур, имеет несравненно меньшие ресурсы. чем отраслевые кланы, но он бурно и эффективно развивается и прокладывает собственные каналы лоббирования. Представительство интересов предпринимателей в структурах власти развивается форсированными темпами. Сегодня можно говорить о разветвленной сети подобных структур. Их можно разделить на: - объединения (союзы, ассоциации, лиги предпринимателей); - общественные структуры при законодательных и исполнительных органах; - экспертные и аналитические центры в структурах власти; - партии и политические движения предпринимателей; - общественно-государственные фонды; - бизнес-клубы; - "клиентеллы" - конгломераты структур, группирующихся вокруг какого-либо политика; - лоббистские фирмы В настоящее время в стране действует уже около сотни общероссийских и международных объединений предпринимателей, занимающихся лоббистской деятельностью. Лоббистская деятельность деловых кругов России не является классическим аналогом деятельности традиционного западного лоббизма хотя бы потому, что она сосредоточена преимущественно на воздействии на правительственные структуры и другие подразделения исполнительной власти, нежели, как принято в странах представительной демократии, на парламентские органы и организации. Естественно, в центре общественных сил, организованных непосредственно группами предпринимателей и промышленников, находятся общенациональные трансотраслевые ассоциации, претендующие на роль выразителя интересов если не всех, то по меньшей мере подавляющей части промышленных и предпринимательских структур России всех сфер деятельности. На эту роль претендуют следующие ассоциации, которыми список не исчерпывается: - Федерация товаропроизводителей России; - Российский союз промышленников и предпринимателей; - Ассоциация руководителей предприятий; - Конфедерация промышленников и предпринимателей; - Торгово-промышленная палата России. Специфической формой лоббизма являются бизнес-клубы. Сегодня только в Москве их около двух десятков; У IP-клуб, Реформ -клуб, "Взаимодействие", Международный русский клуб, "Серебряная карта", Московский коммерческий клуб, Российский клуб, Клуб директоров, Профи-клуб, Суздаль-клуб, Финансовый клуб и т.п. По данным Института социологии Российской академии наук, деловые круги (среднего уровня) деятельность общественных объединений с существующих условиях представляют следующим образом: - защита от коррупции в государственных органах власти - 57%; - поддержка в борьбе с бюрократизмом - 54%; - помощь в организации внешнеэкономической деятельности -48%; -помощь в получении достоверной информации о рыночной конъюнктуре и политических прогнозов - 47%; - помощь в поиске партнеров для совершения сделок - 47%; - помощь в поиске партнеров для совместной работы - 43%. Таким образом, на первом месте стоят задачи, предполагающие формирование нормального лоббизма, создание цивилизованного правового режима. Сложившиеся крупные структуры ориентируются на более солидные задачи - общеотраслевое кредитование и субсидирование, формирование общеэкономической политики государства. Каким может и должен стать лоббизм в России: Согласно проекту Закона Госдумы "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти". лоббист - независимое юридическое или физическое лицо, осуществляющее свою деятельность от имени и в интересах иных организаций. В качестве лоббистов не могут выступать депутаты парламента. выборные должностные лица Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, административно-территориальных единиц, органы и должностные лица исполнительной власти Российской Федерации. Каждый лоббист обязан зарегистрироваться в специальном отделе Министерства юстиции и каждые полгода представлять туда отчет о своей деятельности. Формами и методами лоббистской деятельности в Российской Федерации признаются: -представление в федеральные органы государственной власти проектов законов, указов, распоряжений, постановлений и других нормативных актов, документов и информационных материалов, касающихся полномочий соответствующих органов государственной власти; -участие в обсуждении комитетами и комиссиями Федерального Собрания, органами исполнительной власти законопроектов, документов и материалов, указанных выше; -устные и письменные контакты с депутатом, должностным лицом федеральных органов государственной власти по поводу интересов физического лица или организации, в пользу которых осуществляется лоббистская деятельность; -экспертиза проектов законов и иных нормативных актов федеральных органов государственной власти с предоставлением последним результатов экспертизы в том случае, если она осуществляется не по запросам этих органов. Государственной Думой рассмотрен проект Закона, предусматривающий: - легализовать лоббистскую деятельность как законное, демократическое средство взаимодействия общества и власти; - создать законодательные предпосылки для очищения этой деятельности от противоправных, коррупционных действий; - оградить федеральные органы государственной власти от грубого и незаконного давления, содействовать повышению профессионализма и ответственности при выработке и осуществлении государственных решений; -предоставить общественности возможность знать, кто, что и как лоббирует в федеральных органах государственной власти, и контролировать этот процесс; - способствовать процессу осознания и организации интересов различных социальных групп и слоев; - предоставить возможность оказывать влияние на власть все более широкому кругу граждан России. Официальное признание института лоббизма в России способствовало бы в определенной степени оптимизации социально-экономического развития страны, стабильности общества. Главное достоинство лоббизма заключено в создании легитимных возможностей участия в выработке и принятии решений как наиболее заинтересованных общественных групп, так и высококомпетентных специалистов. Юридически четко регламентируемая система лоббизма может в значительной степени способствовать: - обеспечению гласности и предсказуемости политических процессов; - цивилизованному ограничению сфер деятельности аппарата государственной власти (сделает его более открытым для контроля со стороны общества, уменьшит возможность волевых решений); -расширению круга активных участников политического процесса, что может благоприятно сказаться на развитии гражданского общества в целом; -контролю взаимодействия частных интересов и органов власти, созданию дополнительных преград на пути коррупции'. Переход в России от "дикого", стихийного, криминального лоббизма к цивилизованным отношениям, нормальной лоббистской деятельности, несомненно, благоприятствовал бы стабилизации общества.