Содержание 36. Бюрократия и ее роль в политической жизни 36.1. Исторические типы бюрократии 36.2. Участие бюрократии в политике: границы и возможности 36.3. Механизм воздействия бюрократии на политический процесс 36. Бюрократия и ее роль в политической жизни 36.1. Исторические типы бюрократии В обыденном сознании бюрократия воспринимается исключительно негативно: это произвол и пренебрежение к интересам и нуждам простого человека, волокита и формализм в решении любого мало-мальски значимого вопроса, использование служебного положения в личных целях и т.д., и т.п. Американские политологи совместно с учеными МГУ в апреле 1995 г. провели методом фонус-групп опрос рабочих нескольких московских предприятий с целью выяснить их отношение к государственным служащим (чиновникам, бюрократам). Вот наиболее типичные ответы на вопрос "Ваш личный опыт и впечатления от общения с госслужащими": "Всю жизнь отрицательное. Всегда холодность к человеку. Если не понравился - пиши пропало. Отфутболят 1000 раз... ... Пробить стену бюрократии невозможно. Как они жили припеваючи раньше, так и сейчас живут. Я сам таскал одному чиновнику шампанское из магазина ящиками. ... Просто надо было наклеить фотографию на паспорт. Элементарная операция, но мне пришлось ждать полтора месяца. ... Чиновники - те же люди, которые волею судеб заняли свои посты. Мы тоже можем занять их место, и каждый будет вести себя так же. ... Они сразу дают понять: "Кто ты такой? Ты птичка маленькая". У них постоянное желание тебя унизить". С понятием "чиновник" ассоциируются хамство, недостаток общей культуры, диктаторство, нахальство, бездарность, самоуправство. Но не только в обыденном, массовом сознании понятие "бюрократия", а вместе с ним понятия "чиновник", "государственный служащий" имеют однозначно негативный смысл. В недавно вышедшем учебнике "Политология" под редакцией профессора Б.И.Краснова из 392 страниц теме "Бюрократия" посвящено всего 10, причем почти целиком эта проблема подана в негативном плане в связи с бюрократизацией общества. Между тем тема бюрократии в политической жизни, безусловно, заслуживает гораздо большего внимания и совершенно другого подхода к ней. Не случайно некоторые политики (Г.Х.Попов, например) называют проблему бюрократии одной из важнейших проблем настоящего и будущего. "Превращение бюрократии и номенклатуры в ведущий слой общества делает их главным социальным конфликтом XXI века... конфликтом бюрократии и небюрократических слоев общества. Именно этот конфликт будет определяющим по отношению ко всем иным, включая национальные"'. Исключительная важность проблемы бюрократии для России, где исполнительная власть, государство испокон веков играли (и продолжают играть) определяющую роль в большинстве сфер общества, политике в том числе, сомнений не вызывает. Ныне от того, насколько успешно решают соответствующие задачи органы исполнительной власти, во многом зависят успех и судьба реформ в России. В своем Послании Федеральному Собранию 1997 г. "Порядок во власти - порядок в стране" Президент РФ Б.Н.Ельцин прямо указал на безответственность, некомпетентность, своекорыстие российского чиновничества (бюрократии). Он подчеркнул, что именно в деятельности чиновников кроются многие причины испытываемых страной трудностей и лишений. Тем не менее научный подход к анализу роли и места бюрократии в жизни общества (политической его сфере в первую очередь) требует отказаться от взгляда на бюрократию как на очередного "врага народа" и, не закрывая глаза на негативные стороны деятельности этой общественной группы, реально оценить ее вес и значение в нормальном функционировании общественного организма, те механизмы и процедуры, которые делают бюрократию одним из наиболее значимых субъектов политической жизни. Обратимся к истории вопроса. Специалисты обычно выделяют три-четыре основных типа бюрократии в истории развития общества: патриархальную, восточную, рациональную (веберовскую) и "отзывчивую", которая с трудом формируется сейчас в цивилизованных странах Запада. В России бюрократия долгое время сохраняла и, к сожалению, продолжает сохранять многие черты патриархального типа. Что такое российская бюрократия в прошлом? Лучший ответ на этот вопрос дает, на наш взгляд, бессмертное произведение Н.В.Гоголя "Ревизор". Основные черты ее стиля управления, собственно, две: 1) служу своему начальнику; 2) обществу, гражданам служу в той мере и таким образом, как этого хочу я сам. При такой организации государственной службы на объективность, компетентность, справедливость, деловитость чиновника рассчитывать не приходится: сроков рассмотрения дел не существует, порядок делопроизводства и подведомственность крайне неопределенны, а главное - во всем господствует произвол, личное усмотрение решающего вопрос с непременными спутниками -взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решает не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение "задобрить" нужную персону. Патриархальная система имела и некоторые достоинства. Так, если просителю удавалось установить с должностным лицом личный контакт и возникали не холодные, деловые, а теплые, почти дружеские отношения, то проситель мог без формальных проволочек решить свое дело. Но недостатки явно преобладали. В качестве альтернативы патриархальной системе постепенно стала складываться иная, современная форма решения текущих государственных дел, которой в идеале присущи такие черты, как компетентность; ведение дел бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законодательством; упорядоченность делопроизводства; свобода от субъективных влияний. Словом, организация государственной службы современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не должно зависеть от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М.Вебер. По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем: 1) бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нормативным образом; 2) иерархическая организация бюрократической структуры основана на твердо установленных принципах должностной субординации; 3) вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, директивы и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению; 4) все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, компетентными не только в сфере собственных должностных обязанностей, но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом. Технически, по М.Веберу, это самая совершенная форма организации государственной службы. Ее превосходство проявляется в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, безличном характере деятельности. "Идеологической" основой веберовской модели были три постулата: 1) бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому "хозяину", не вмешиваясь при этом в его компетенцию; 2) это наилучшая из всех возможных форм организации; 3) важнейшее ее достоинство - эмансипация от субъективных человеческих влияний на принятие решений. Нет сомнения, что подход Вебера составил эпоху в административной науке и практике, стал фундаментальной основой теории управления в индустриальном обществе. И значение его до сих пор далеко не исчерпано. Но жизнь все же оказалась сложнее идеальных схем М.Вебера. Уже начиная с К.Маркса, исследователи часто отмечают у бюрократии развитых государств такие черты, как своекорыстие, корпоративность. формализм, карьеризм, притязание на монопольную компетентность, отношение к гражданам как "винтикам" безличной машины. И как общественный результат - перерождение рациональной бюрократии. фактическое отчуждение рядовых граждан от власти и управления. Как заявил в свое время В.Остром, один из наиболее авторитетных политологов современности, практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа "полностью развитой бюрократии" способно создать такую бюрократическую машину, при которой профессиональные бюрократы соединятся в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных "дилетантов" при своих политических "хозяевах". Господство полностью развитой бюрократии превратит все формы конституционного правления в равнозначные фикции. Единственной политической реальностью останется бюрократия. 36.2. Участие бюрократии в политике: границы и возможности Рассмотрим теперь подробнее проблему "проникновения" бюрократии в политику. Доктрина дихотомии - или политика, или государственная служба - была сформулирована в 1887 г. В.Вильсоном, ставшим впоследствии президентом США. Он заявил, что прежнее представление о разделении управленческих функций и полномочий на законодательные, исполнительные и судебные не соответствует реальной практике управления. Все управление, по его мнению, выполняет лишь две базовые функции: политическую - выработка законов и общих направлений деятельности - и административную - приложение этих законов и направлений к конкретной ситуации. Поскольку административные функции резко отличаются от политических, государственная служба, выполняющая административные функции, должна быть деполитизирована. Два важных вывода вытекали из этой доктрины: 1) если госслужащие только исполнители политики, то нет необходимости в том, чтобы они были непосредственно ответственны перед избирателями; 2) если официальные лица, отвечающие за политику, должны избираться или назначаться выбранными официальными лицами на короткий срок (речь идет о так называемых политических чиновниках), то все остальные госслужащие, управленцы должны отбираться на основе соответствующих профессиональных качеств и могут находиться на своей должности до тех пор, пока их профессиональный уровень отвечает требованиям времени. Исходя из этих положений в большинстве западных стран достаточно жестко регламентировались возможные процедуры участия госслужащих в политике. Так, закон о реформе гражданской службы США 1978 г. разрешает американским чиновникам: - регистрироваться и голосовать на любых выборах; - выражать свое мнение как частного лица в узком кругу и публично по всем политическим вопросам и кандидатам до тех пор, пока они не примут активного участия в политическом управлении или политической кампании в качестве приверженцев одного из кандидатов; - носить значки или пуговицы с политической символикой или прикреплять их на свой личный автомобиль, но не в рабочей обстановке; - вносить вклад в добровольческие кампании политической партии или организации; - занимать должность в общественной организации, оказывать какой-либо из общественных организаций помощь, если это не вступает в конфликт или не препятствует выполнению их служебных обязанностей: - осуществлять канцелярские или судейские функции, не носящие партийного характера, во время выборов в соответствии с законодательством штата или местным законодательством; -проявлять политическую активность по вопросам, не связанным с той или иной партией, например при обсуждении конституционных поправок, на референдумах, при одобрении муниципальных указов: - быть членами политической партии или другой политической организации, присутствовать на ее собраниях, голосовать по отдельным вопросам, но не принимать активного участия в управлении этой организацией; - присутствовать на политических съездах (но не в качестве делегата или кандидата), мероприятиях по пополнению партийных фондов и других политических собраниях, но не принимать активного участия в их подготовке и проведении; - обращаться в конгресс или к любому конгрессмену, например, для того, чтобы высказать сенатору или конгрессмену свою точку зрения на то, как он должен голосовать по тому или иному вопросу. За нарушение закона служащий может быть отстранен от работы на 30 дней без оплаты, а за активную политическую деятельность даже уволен с должности. Все эти ограничения подчеркивают, что чиновник служит не какой-либо партии, а Конституции, праву, государству и обществу в целом. Отсюда смена политического руководства страны, приход к власти новой партии не должны вести к "перетряске" аппарата чиновников. Аналогичные точки зрения сформулированы и в российских официальных документах. Так, в Указе Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267 "Об утверждении Положения о федеральной государственной службе" обозначен в качестве одного из основных принцип "внепартийности государственной службы". В государственных органах не образуются структуры политических партий и движений. Федеральные государственные служащие руководствуются законодательством и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий. Существует, как минимум, три веских аргумента против того, чтобы не трактовать расширительно и буквально подобного рода положения. Первый: реальная практика любой страны (России, разумеется, тем более) далеко отходит от идеальных моделей. Вот что говорит английский политолог К.Дайсон об этой проблеме применительно к ФРГ: "В последние десятилетия произошли значительные изменения в "политическом мировоззрении" чиновников, иной стала их роль в политической жизни страны. Давно исчезли претензии на "независимость и надпартийность" государственного аппарата... развитие бюрократии в ФРГ осуществляется при направляющем воздействии политических партий"2. К.Дайсон приводит примеры того, как в ФРГ после прихода к власти социал-демократов в 70-х гг. произошла "тихая революция", связанная с большими перемещениями в высших и средних эшелонах чиновничества. И сегодня в ФРГ существует негласный "партийный патронаж" над чиновниками. Он заключается, в частности, в том, что партии делят между собой значимые чиновничьи посты в соответствии с тем, какое количество голосов они получили на выборах. Второй аргумент: не только прежние доктрины, но и реальная практика государственного управления в США и Западной Европе сейчас переживает глубокий кризис. Равняться на Запад - значит действительно, как любили говорить раньше, "повторять зады капитализма". Сложившуюся практику функционирования госаппарата США подверг резкой критике вице-президент США А.Гор в специальном правительственном докладе "Создать правительство, которое работает лучше, а стоит меньше". В этом докладе прямо говорится об обветшалости государственных структур США, о все парализующей неэффективности в силу жесткости вертикальных связей и тотальной регламентации, о ведомственном монополизме, работе на "процесс", а не на результат. Главный вывод доклада: чтобы решительно изменить положение дел, необходимо передать право принимать решения вниз, тем, кто непосредственно выполняет работу, и изменить отношения между управляющими и управляемыми, относясь к гражданам как к клиентам. Аналогичного мнения придерживаются и многие американские специалисты, которые подчеркивают, что чиновнику необходима свобода действий, особенно на низших этапах государственной службы, ибо служащие низового звена работают непосредственно с людьми, сталкиваются со сложными и порой не предсказуемыми ситуациями. Это значит, что их работа не может быть сведена к стандартам, рутинным операциям и процедурам. Возможны лишь некие общие нормы и правила ориентирующего характера. Часто служащие низового звена выполняют работу, которая не может быть непосредственно проконтролирована начальником. В силу своего положения служащие низового звена становятся своеобразным олицетворением государственной политики. Вот что писал по этому поводу М.Липски: "...решения бюрократов низового звена, устанавливаемые ими порядки... становятся реальной государственной политикой, которую они проводят. Я считаю, что государственную политику лучше понять не по тому, как ее формируют законодательные органы, чиновники среднего и высшего звена, а по тому, что действительно происходит в переполненных офисах, в которых работают служащие низового звена". Третий аргумент: в настоящее время в демократических обществах модернизация госаппарата становится важным моментом в изменении характера взаимоотношений общества и государства. Как отмечает Л.Рубан в своей работе "Модернизация госаппарата Франции", цель модернизации - добиться большего соответствия административной "продукции" ожиданиям общества. Для повышения эффективности организации, чтобы она была полезной не только политику, но и гражданину, нужно прежний принцип закрытости госуправления заменить принципом открытости. Нужно не только реагировать на запросы, проходящие по каналам политического представительства, но и проявлять инициативу и предлагать такие новые административную "продукцию" и услуги, которые можно "продать" на политическом рынке, где начинает царить конкуренция. Такая перестройка функций открывает перед госуправлением новые горизонты, превращая его в самостоятельно действующее лицо на политической арене. В качестве итогового приведем высказывание по этой проблеме видного американского политолога О.Рэнней: "Все служащие аппарата государства независимо от того, называются ли они политиками или чиновниками, имеют определенную свободу действий. Если политика означает формирование и "реализацию" определенного курса, а не просто поддержку какой-то партии, то она не может быть "вынута' из госслужбы". И далее: "...права госслужащих в политической области не вытекают из их жажды власти или уважения к демократии, а являются неизбежным продуктом современной системы управления"3. Итак, суть проблемы, во-первых, не в деполитизации, а в департизации государственной службы (хотя и здесь не все просто). Во-вторых, проблема политизации государственной службы актуальна именно для современной (демократической, открытой, эффективной) системы управления. Если же мы хотим построить "номенклатурную демократию" вкупе с "номенклатурным капитализмом" (так некоторые исследователи определяют нынешний строй России), то государственная служба должна быть, естественно, вне современного понятия политики, ибо в ней (как и в любой "фасадной" демократии) доминируют жесткие вертикальные управленческие связи, административные и административно-правовые формы управления общественными процессами. Такая система госслужбы действительно "вне политики", ибо она изолирована от влияния на нее общества и граждан. Современные же системы управления, как уже отмечалось выше, представляют собой многофакторную систему взаимоотношений не только между институтами государства, но и между государством и обществом, включающую постоянное взаимодействие с общественным мнением, учет общественных настроений и ожиданий. В конечном счете данная проблема сводится к ответственности госслужащего не только перед своим непосредственным начальником, законом, государством, но и перед рядовыми гражданами. Еще раз процитируем О.Рэнней: "Важно, чтобы они делали то, что мы хотим, и таким образом, как мы хотим... Эти люди должны быть подвластны контролю, который заставлял бы их следовать требованиям народа полностью, независимо от того, хотят ли они этого или нет"'. Суть требований в демократическом обществе к государственной службе со стороны народа хорошо изложил У.Карпен: - уважение и близость к гражданину - характерный принцип управления в правовом государстве; -распоряжения и принуждения должны быть заменены на кооперацию усилий, сотрудничество, контакты, договоры; - гражданин - субъект, а не послушный объект управления. Вполне очевидно, что решение проблемы участия и внешнего контроля за деятельностью чиновничества со стороны общественности - дело далеко не простое и может прийти в противоречие с принципом эффективности работы аппарата управления. Тем не менее два момента сомнений не вызывают. Как отмечает К.Поппер в своей книге "Открытое общество и его враги", "в обществе должна существовать, по крайней мере, элементарная степень взаимного доверия... доверия к правовым институтам государства и чиновникам, несущим ответственность за исполнение закона". Но доверие к чиновнику возможно лишь в условиях доступности, открытости ("прозрачности") государственной службы и чиновника для рядовых граждан. 36.3. Механизм воздействия бюрократии на политический процесс В какой мере чиновничий аппарат готов быть открытым для рядовых граждан, институтов гражданского общества? Каков тот механизм, который может обеспечить эту открытость? Вот те вопросы, которые сейчас больше всего волнуют политологов. Первый шаг в их решении - выявление "зон" проникновения чиновничества, бюрократии в политическую сферу жизни. Ни одна страна не может похвастаться тем, что ее законодательство настолько полно, обстоятельно и совершенно, что не оставляет места для разночтений и разнотолкований, не требует дополнительных разъяснений. Никакое административное учреждение не может избежать ситуации, когда ему нужно дать определенную свободу толкования "спущенных сверху" административных норм и правил их применения. Поэтому многие административные учреждения вырабатывают свои ведомственные нормы, которые в деталях расписывают общие ориентиры, установленные законодательной и исполнительной властью. Многие западные исследователи государственного управления убеждены, что административным ведомствам абсолютно необходимо иметь такие правила. Составляя эти правила, госслужащие неизбежно становятся участниками процесса формирования и реализации политики. Чем более общие и широкие директивы получают госслужащие, тем более важными становятся ведомственные нормы в определении государственной политики и тех мер, которые непосредственно затрагивают население. Далее, в любой стране чиновник вольно или невольно выступает интерпретатором законодательных актов и политических решений, в значительной мере определяет, как, когда и в какой мере, какими средствами они должны реализовываться. Это неизбежно. Государственная служба подчиняется общим законам функционирования современной организации: больше самостоятельности работнику -меньше регламентации. Что же в этой связи можно сказать о России? Неполнота, противоречивость и просто отсутствие необходимых законов открывают чрезвычайно широкий простор чиновникам для "толкования" едва ли не всего и вся, фактически превращая их из исполнителей в создателей "правил игры", механизма функционирования в политической сфере. К тому же и разделение властей в России далеко от оптимального. Последние по времени выборы, особенно в региональные органы власти, показали, что часто "партия власти", исполнительные структуры добиваются преобладания в представительных органах власти, получая таким образом возможность определять "правила игры". Вторая важнейшая "зона проникновения" чиновников в политику связана с тем, что, будучи профессионалами в своем деле, они зачастую более компетентны в ряде вопросов, чем, скажем, депутаты или часто сменяющие сейчас друг друга руководители высшего звена. Давая советы, предлагая те или иные пути решения проблем, чиновники фактически оказываются прямыми субъектами формирования политики, естественно, в соответствии с теми политическими симпатиями и предпочтениями, которые они разделяют. Это неизбежно, ибо "выход в политику" (хотя и другого ранга) может иметь место даже при консультировании неправительственных организаций'. Нельзя отмахнуться и от проблемы использования госслужащими своих ресурсов в групповых интересах, прежде всего потому, что любая социальная группа преследует и лоббирует свои интересы. Это в природе социальных групп, в природе социальных общностей. А поскольку бюрократия имеет наибольшие возможности лоббировать свои интересы (ближе к власти), она это делает наиболее успешно и чаще выдает свои корпоративные интересы за интересы общественности. В России лоббирование чиновниками своих корпоративных интересов происходит в самой грубой форме - форме коррупции. Это одна из главных причин резкого роста в стране организованной преступности, создания мафиозных кланов. На Западе решение проблемы лоббирования госслужащими своих интересов и - шире - недопущения "присвоения" чиновничеством государства установления "администрократического" режима (термин Г.Клейра) видят в ответственности госаппарата как перед выборными должностными лицами (институтами), так и перед своими коллегами. т.е. госслужащие должны отбираться и обучаться таким образом, чтобы они действовали в соответствии с профессиональными стандартами и соблюдали профессиональный кодекс чести. В этом отношении чиновники должны быть подобны судьям, когда каждое серьезное отклонение становится предметом разбирательства коллег. На Западе, особенно в ФРГ, где с давних времен постановке профессиональной государственной службы уделяется огромное внимание, где сложились устойчивые профессиональные традиции и правила поведения, профессиональный кодекс, безусловно, является одним из важнейших инструментов воспитания в чиновнике чувства ответственности. В 12-й и 13-й статьях Закона "Об основах государственной службы" также определяются сфера ответственности государственного служащего и те профессиональные ограничения, которые связаны с нахождением в должности (не заниматься коммерческой деятельностью, не принимать подарки и денежные вознаграждения, не выезжать в зарубежные командировки за счет других лиц и т.д., и т.п.). Все это впечатляет. Однако нельзя забывать, что кодекс правил поведения потому и называется кодексом, что он не только написан на бумаге, но и является внутренним императивом для человека. Трудно сказать, когда выработанный кодекс поведения станет выступать в таком качестве для российских чиновников. В силу целого ряда причин слаба возможность контроля за российскими чиновниками и со стороны выборных должностных лиц. Возможно, в России больший эффект даст создание демократической системы рекрутирования госаппарата, т.е. формирование представительной бюрократии. Сторонники этой теории, которых немало на Западе, полагают, что бюрократия должна представлять общество, быть его микрокосмом. При этом различается пассивное (социологическое) и активное, или политическое, представительство. При первом подходе выясняется степень сходства и различия между демографической, социально-профессиональной, этноконфессиональной, расовой, языковой и другими структурами общества в целом и структурой госслужащих. При втором подходе упор делается на сравнение предпочтений, установок и ценностей населения и бюрократов (преимущество верхнего эшелона как непосредственно принимающего решения). Концепция представительной бюрократии используется для анализа не только публичного управления, но и политической демократии. В основе этой концепции лежат три взаимосвязанные предпосылки, которые частично обсуждались выше. Первая: бюрократия участвует не только в реализации политического курса, но и в его выработке."0на может быть вовлечена в борьбу различных заинтересованных групп и соперничающих государственных учреждений. Вторая: такие традиционные средства внешнего контроля над бюрократией, как надзор представительных (политических) органов и местных должностных лиц за исполнением бюджета и контроль посредством законодательно-нормативного регламентирования их деятельности, являются неэффективными. Потребность в представительной бюрократии как альтернативе или добавлению к названным выше средствам внешнего контроля над бюрократией особенно велика в развивающихся и постсоциалистических странах, где политические и судебные институты невлиятельны. Третья: слабый внешний контроль над бюрократией может быть частично компенсирован достижением конгруэнтности (сходства) между ценностями бюрократии и широкой общественности. При этом исходят из того, что в случае близости ценностей госслужащих и населения диалог между ними легче и плодотворнее. Итак, подведем итоги. Первый вывод очевиден: в современном обществе государственная служба не может быть "вынута" из политики. Проблема в том, чтобы поставить под контроль общества и граждан процессы политического участия бюрократии. Вывод второй: современная бюрократия имеет тенденцию к фактическому овладению всей полнотой реальной власти в обществе, что ведет к отчуждению граждан от политики. Если, конечно, этому не противодействовать. Успешно противостоять данному явлению можно лишь в рамках "отзывчивой" модели бюрократии, предполагающей открытость деятельности структур государственной службы для граждан и институтов гражданского общества, диалог и сотрудничество граждан и их объединений с исполнительной властью, взаимодействие и достаточно большую степень совпадения базовых ценностных ориентации, политического мировоззрения граждан и работников государственного аппарата. Как обстоят дела в нынешней России? Просматривается ли здесь стремление к формированию управленческих структур по типу "отзывчивой", "прозрачной" бюрократии? К сожалению, ответ на этот вопрос скорее отрицательный, чем положительный. Реформа административного аппарата в России началась. Тем не менее пока не существует ни единой концепции новой модели работы аппарата (идеальная модель), ни адекватного понимания достоинств и недостатков унаследованной системы (реальная модель), ни четких планов перехода от одной модели к другой. Более того, создается впечатление, что российская бюрократия, избавившись от прежнего партийного "хозяина" (КПСС) и не обретя нового в лице контролирующего его общества, стремится, и не без успеха, навязать последнему в качестве всеобщего свой корпоративный интерес. Все это чревато весьма серьезными негативными последствиями для государства, политической власти и российского общества в целом. Осуществленную во многом формально департизацию аппарата, преследующую как общесоциальные, так и корпоративные бюрократические цели, разумеется, нельзя рассматривать как реальную деполитизацию, которая не только в принципе утопична, но и никак не вписывается ни в отечественные традиции, ни в принципы президентской республики. Мало что дало и переструктурирование аппарата (например,преобразование министерств в закрытого типа АО), имевшее целью, с одной стороны, приобщение бюрократии к переделу собственности, с другой стороны, выведение ее из-под вероятных антибюрократических атак, иными словами - институциализация корпоративных интересов. Демократизация работы аппарата осуществлена тоже в основном поверхностно, как псевдоответ на вызов времени. В то же время нельзя не отметить создание ряда действительно современных предпосылок для формирования необходимого статуса современной госслужбы: введение квалификационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на замещение вакантных должностей; нормативное установление ограничений, гарантий и привилегий, связанных со статусом государственного служащего. В целом пока реформы государственной службы не дали ожидаемого результата. Не случайно масштаб критики административного аппарата со стороны граждан за неумение решать насущные проблемы, низкий уровень профессионализма, другие промахи намного уступает масштабу обвинений в коррумпированности, взяточничестве, исключительном своекорыстии интересов. Так, около 45% опрошенных в пяти регионах России убеждены, что госслужащие защищают прежде всего свой личный интерес, 23% -интерес своего руководства, еще 12% - интерес своего ведомства. И только 3% опрошенного населения убеждено, что госслужащие защищают прежде всего интересы государства и граждан. Что же касается доверия, то, по полученным в 1997-1998 гг. данным, свыше половины россиян сегодня вообще никому и ничему не доверяют. Самый высокий процент доверия у Церкви - около 10%. Как и во времена большевистского режима, абсолютное большинство граждан считают себя совершенно отчужденными от власти. Так, лишь 2-3% полагают, что они могут оказать влияние на решения органов исполнительной власти области. Примерно 20% отмечают такую возможность применительно к отдельным случаям. Остальные указывают на полное отсутствие возможности влиять на решения властей. Итак, приходится констатировать отсутствие пока в России ряда исходных базовых посылок для участия бюрократии в политике на демократических принципах. Однако, разумеется, это вовсе не означает, что российская бюрократия не участвует в политике вообще или что надо смириться с тем, что участие это осуществляется вне демократических форм. Чем быстрее будут поняты процедуры и формы участия бюрократии в политике, тем больше шансов направить этот процесс в демократическое русло.