До сих пор при анализе деятельности государства использовался нормативный подход, выявлялась обоснованность определенной государственной политики с точки зрения эффективности и/или справедливости, определялось, каким должен быть общественный сектор. Однако для анализа роли государства в современной экономике необходимо использовать и позитивный подход, понять, как государство действует на практике.

При этом в качестве основополагающего принципа исследования деятельности государства рассматривается рациональность экономических субъектов, или представление о том, что любые экономически значимые решения принимаются людьми, преследующими свои интересы, другими словами, максимизирующими свои функции полезности. Развитие общественного сектора связано с особой сферой деятельности конкретных людей, и у каждого из них имеются свои собственные интересы. Эти интересы зачастую имеют противоречивый характер и только в определенной степени могут соответствовать интересам тех, ради кого осуществляются общественные программы, другими словами, критериям эффективности и справедливости. Решения о развитии общественного сектора принимаются с помощью механизма политического выбора, в результате политического процесса. В случае несостоятельности рыночного механизма устанавливались объективные и устойчивые причины неэффективного и несправедливого распределения ресурсов. Однако и в общественном секторе ресурсы не всегда используются идеально, и такая несостоятельность государства носит закономерный характер, т.к. связана не со случайными колебаниями и просчетами отдельных государственных деятелей, а с объективными особенностями коллективного принятия решений, политического механизма как нерыночного способа учета предпочтений и исполнения принятых решений. Изучению закономерностей принятия решений о развитии общественного сектора посвящены два тесно связанных направления экономической теории - теория общественного выбора и теория политического выбора. Наиболее известные результаты в первоначальный период развития этой теории в рамках нормативного направления были получены К.Эрроу.

Теория общественного выбора изучает механизмы принятия решений в рамках какого-либо сообщества.

В основе политического процесса лежит простейшая процедура принятия коллективных решений, исследованию которых прежде всего и посвящена теория общественного выбора. В том случае, когда решения принимаются субъектами, специализирующимися на выполнении социальной роли политиков, возникает целый ряд факторов, приводящих к несостоятельности государства. Развитие теории общественного выбора в направлении критики деятельности государства, анализа с помощью позитивного подхода реальных механизмов принятия решений политиками привело к формированию отдельного самостоятельного ответвления теории общественного выбора - теории политического выбора. Она стала одним из наиболее известных направлений экономической теории. Д.Стиглер в 1983 г. и Дж.Бьюкенен в 1987 г. за исследование роли государства в экономике получили Нобелевские премии по экономике.

Теория политического выбора изучает способы использования людьми государственных институтов (учреждений) для преследования своих собственных интересов.

Несмотря на относительную обособленность названных двух теорий, было бы неправильно противопоставлять их друг другу. Представляется обоснованным применение единого термина “теории общественного выбора” для обозначения обеих теорий. В этом случае можно использовать следующее определение.

Теория общественного выбора - изучение процессов выявления и согласования предпочтений, а также осуществления принятых решений с помощью политического механизма.

Для выявления эффективного уровня производства и потребления частных товаров используется частный механизм принятия решений. Прежде всего это ценовой механизм, другими словами, в качестве рыночных сигналов для принятия решений продавцами и покупателями продукции служат цены, ориентируясь на которые экономические субъекты определяют объемы спроса и предложения. В результате достигается экономическое равновесие: при равновесном уровне цен величины спроса и предложения совпадают. Данный механизм часто называют “голосованием рублями (долларами или другими денежными единицами)”, подчеркивая при этом индивидуалистический рыночный характер принятия решений: покупатель отдает свой “голос” в форме суммы денег, покупая данный товар по данной цене.

Использование для общественных товаров частного механизма принятия решений приводит к неэффективности и несправедливости. Поэтому в общественном секторе применяется особый механизм принятия решений, связанный с политическим процессом.

При этом могут использоваться два основных способа принятия решений: во-первых, демократическая процедура, при которой решения принимаются коллективно, демократическим путем и учитывается мнение каждого участника; во-вторых, диктаторская процедура, когда решения принимаются единолично, одним лицом - диктатором. Для общественного сектора в качестве основного применяется демократический способ принятия решений, как правило, предполагающий процедуру голосования. В данном случае термин “голосование” понимается в обычном смысле как механизм политического процесса и представляет собой наиболее распространенный способ учета интересов отдельных членов общества при принятии решений о предоставлении общественных товаров.

Можно выделить три основных группы людей, представители которых играют определенные социальные роли в политическом процессе: избиратели, законодатели и бюрократы, или чиновники (см. рис. 10).

Каждый носитель определенной роли имеет устойчивые интересы, формирующие логику его поведения. Для общественного сектора различия ролей и соответствующих интересов связаны с положением индивида в системе политических институтов. Избиратели являются носителями предпочтений, для удовлетворения их потребностей в конечном счете и развивается общественный сектор. В политическом процессе их основная роль сводится к обладанию голосами. При использовании различных механизмов голосования обнаружение предпочтений избирателей может существенно различаться. Законодатели принимают решения о развитии общественного сектора. Их рациональное поведение заключается в стремлении к получению большего числа голосов. Для достижения эффективных и справедливых состояний принимаемые решения призваны соответствовать предпочтениям избирателей, однако этот принцип нормативного характера может не соответствовать реалиям политического процесса. Наконец, чиновники осуществляют принимаемые решения на практике. Они располагают информацией о затратах в общественном секторе, которая остается недоступной другим участникам политического процесса. Это приводит к преследованию бюрократами собственных рациональных интересов, отличающихся от общественных.

Центральной проблемой общественного выбора является проблема обнаружения и агрегирования предпочтений. В случае частного механизма принятия решений эта проблема не возникает, поскольку экономическим субъектам известны свои собственные предпочтения. В случае общественного механизма принятия решений законодатели призваны представлять в политическом процессе интересы избирателей, а для этого, во-первых, располагать информацией о предпочтениях избирателей; во-вторых, соизмерять и агрегировать индивидуальные предпочтения. Принимаемые в результате решения должны соответствовать критериям эффективности и справедливости. Сложность проблемы общественного выбора связана с наличием собственных интересов законодателей и бюрократов наряду с предпочтениями избирателей.