Тема 2. Виды основ местного самоуправления
Говоря о видах основ местного самоуправления, необходимо в первую очередь выделить правовые основы местного самоуправления.
Под правовыми основами местного самоуправления однозначно понимают всю совокупность нормативных и иных актов, а также других источников муниципального права, в которых содержатся муниципально-правовые нормы, как определяющие правила поведения субъектов в местном самоуправлении, регулирующие и охраняющие общественные отношения в этой сфере.
Внутри правовых основ местного самоуправления, используя в качестве критерия вид и значение нормативного акта, особое внимание уделяют конституционным основам местного самоуправления, к которым мы уже обращались в предыдущей теме и будем обращаться в дальнейшем.
Под территориальными основами местного самоуправления как сложного института муниципального права понимают совокупность правовых норм, определяющих пределы, виды, признаки, порядок установления границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление в РФ, а также права и обязанности уполномоченных субъектов по этим вопросам.
Глава 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 12 августа 1995г. (далее - "Об общих принципах…") посвящена территориальным основам местного самоуправления и содержит две статьи: ст. 12 - "Территории местного самоуправления" и ст.13 - "Установление и изменение границ муниципальных образований").
Местное самоуправление в РФ осуществляется на всей территории РФ в пределах муниципальных образований. Определение муниципального образования дается в ст. 1 вышеупомянутого Федерального закона. На основании этого определения можно выделить следующие признаки муниципального образования:
Конкретные виды муниципальных образований определяются законами субъектов РФ. Например, в Нижегородской области соответствующим законом закреплены муниципальные образования в виде города, района области, поселка, сельсовета, а по закону Кировской области возможны муниципальные образования только в виде городов областного значения и районов области.
Специальными федеральными законами регулируется местное самоуправление в закрытых территориальных образованиях и в субъектах Федерации - городах Москве и Санкт-Петербурге.
Право выдвигать инициативу по установлению и изменению границ муниципальных образований имеют три уполномоченных субъекта - население муниципальных образований, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъекта РФ. При этом законом субъекта РФ должны определяться порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований. Во многих субъектах РФ эти вопросы урегулированы в законах об административно-территориальном устройстве субъекта РФ.
Границы и состав территории муниципального образования, а также вопросы местного значения, относящиеся к его ведению, указываются в Уставе муниципального образования.
Под организационными основами местного самоуправления как института муниципального права понимают совокупность муниципально-правовых норм, которые закрепляют структуру органов и должностных лиц местного самоуправления, устанавливают порядок их организации, пределы их ведения и полномочия, порядок взаимодействия между собой.
В Конституции РФ (ст.131) сказано, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Глава 3 Федерального закона "Об общих принципах", которая называется "Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления", определяет организационную структуру местного самоуправления и уполномоченных на это субъектов.
Конституционная норма о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции РФ) дополняется нормой Федерального закона (нормой-запретом): "Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются".
Из определения муниципального образования следует, что выборный (представительный) орган местного самоуправления обязательно должен быть в каждом муниципальном образовании. Предметы, находящиеся в исключительном ведении этого органа, содержатся в ст. 15 этого Федерального закона. Сразу же можно отметить, что уставы муниципальных образований содержат гораздо более расширенный список исключительных полномочий представительного органа местного самоуправления.
Кроме выборного органа, в соответствии с уставами муниципальных образований, к органам местного самоуправления относятся, "иные" (в редакции Федерального закона) органы местного самоуправления. В законах субъектов РФ о местном самоуправлении они чаще всего называются исполнительными органами местного самоуправления или местными администрациями. Хотелось бы еще раз подчеркнуть, что органы этого вида по Федеральному закону "Об общих принципах..." факультативные, то есть они не являются обязательными для каждого муниципального образования; предметы их ведения не закреплены нормами Федерального закона. Из ст. 17, которая называется "Иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления", видно, что правовой статус исполнительных органов в структуре органов местного самоуправления определяется уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ. Сравнительный анализ уставов муниципальных образований позволяет сделать вывод, что местная администрация функционирует во всех муниципальных образованиях и наделяется очень широкими исполнительно-распорядительными полномочиями по предметам ведения местного самоуправления.
Кроме органов местного самоуправления существенную роль в организационной структуре занимают выборные должностные лица местного самоуправления и в первую очередь - главы муниципальных образований. Ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах..." также не называет эту должность обязательной для муниципального образования: "Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления".
Далее в ст. 16 определяются два пути избрания главы муниципального образования: либо путем проведения местных выборов, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава.
Конечный выбор остается за населением муниципального образования, которое, принимая Устав муниципального образования, закрепляет в нем избранную организационную структуру местного самоуправления конкретного муниципального образования. При этом сам Устав может приниматься населением непосредственно, путем проведения местного референдума, или на заседании выборного органа местного самоуправления (ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах...").
Глава 5 Федерального закона "Об общих принципах..." определяет составляющие элементы экономической основы местного самоуправления.
Экономическая основа местного самоуправления - это муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования (ст. 28).
Ст. 29 этого Федерального закона дает состав муниципальной собственности: "В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество".
Конституция РФ (ст. 130) определяет, что население самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью, то есть полномочия собственника закреплены за населением муниципальных образований. Гражданский кодекс РФ (ст. 125) однозначно определяет, что "имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью".
Кто же в таком случае является собственником муниципальной собственности и осуществляет эти полномочия?
Федеральный закон "Об общих принципах" определяет два субъекта: "Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, - населением непосредственно. Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью...".
Кроме экономической основы местного самоуправления, которая нормативно основывается на соответствующей главе вышеуказанного Федерального закона, отдельно выделяются финансовые основы местного самоуправления. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.
Возвращаясь к территориальным, финансово-экономическим и организационным основам местного самоуправления, нужно сделать еще одно замечание. Поскольку все вышеуказанные виды основ местного самоуправления закреплены в нормативных источниках, и в первую очередь в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований, то все они по форме закрепления также могут относиться и рассматриваться как правовые основы местного самоуправления РФ.
Важно! Действительно есть день защиты детей в 2012 году.